萬億土地出讓金成灰色收入 何時大白天下

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半月談    2008-09-28 16:45:54


　編者按：前不久，國務院常務會議審議並原則通過《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》，再次對「最嚴格的耕地保護政策」作出了細緻的規定。

　然而，目前我國正處於工業化、城市化的關鍵階段，對建設用地的需求十分旺盛，這與可用土地數量十分有限的現狀形成了尖銳的矛盾。

　　當前，土地管理的形勢依然嚴峻，堅守耕地紅線的任務十分艱巨。面對中央的三令五申，一些地方政府執意鋌而走險，未批先用、以租代征、化整為零、佔優補劣等違法圈地的花樣不斷翻新；對於違法違規用地行為，事後查處問責的力度亟待加大；遏制土地違法犯罪的體制還未理順，機制尚不健全。那麼，究竟如何貫徹科學發展觀的要求，將18億畝耕地的紅線堅守到2020年？半月談編輯部最近組織調研小分隊，就當前耕地流失、地方政府土地違法中的突出問題進行了深入調研。

　　摁住地方衝擊中央18億畝耕地紅線的黑手

　　萬億土地出讓金 何日從灰色地帶現形陽光下


　　半月談記者 季明

　　土地出讓金，一項徵收超過20年的政府非稅收入，一筆規模超過萬億元的巨額經費，至今卻仍然「隱形」於大多數公眾的視野之外。甚至在每年各級人民代表大會上，這筆資金都不會出現在提交代表審議的預算報告中，對政府預算負有監督審查職責的人大代表們，也不清楚土地出讓金的真實狀況。

　　所幸的是，這樣的局面正在發生改變。上海等地政府部門已公開表示，將從今年起將土地出讓金的收支狀況納入人大監督範疇。人們期待著，本不該如此神秘的土地出讓金，能夠早日揭開面紗。

　　土地出讓金收入超萬億，地方政府成主要獲利者

　　1989年，財政部頒發《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規定凡有償出讓國有土地使用權，各級政府土地出讓主管部門必須按規定向財政部門上繳土地使用權出讓收入。其中，土地使用權出讓收入包括土地出讓金、續期土地出讓金和合同改約補償金。自此，土地出讓金正式進入了財政收支體系。

　　值得注意的是，這個暫行實施辦法從一開始就明確指出，國有土地使用權出讓收入與城市土地開發建設費用實行收支兩條線方式管理。上交財政的土地使用權出讓收入及其支出分別納入中央和地方財政預算。

　　土地出讓金在中央和地方的分成比例經歷了一個演進的過程。最開始的規定是，土地使用權出讓收入扣除土地出讓業務費后，全部上交財政。上交財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發建設費用，其餘部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門。

　　而到了1992年，分成比例的收取辦法改為，土地出讓金總額的5%上繳中央財政，地方財政收取的土地出讓金比例，由各省、自治區、直轄市和各計劃單列市財政部門在核定合理的土地開發成本和住房價款的基礎上，自行確定。

　自此，地方政府成為土地出讓金的「主要受益者」，而土地出讓金與地方政府的利益也日益密切起來。國務院發展研究中心一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。

　　2004年6月的十屆全國人大常委會第十次會議公布了一份土地管理法執法檢查情況報告，其中有一組數據：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近3年累計達9100多億元，扣除成本后的純收入約有1/4。

　　這是迄今人們所看到的最為權威而全面的關於土地出讓金的數字。其中有一處細節耐人尋味，1萬多億收入中超過9000億都是在2001年至2003年間實現的，而那段時間，正是全國房地產業開始復甦，各地房價出現上漲的開始；可以想見，此後數年內全國房價進入飆升階段，各地徵收的土地出讓金又將是怎麼樣的規模。

　　土地出讓金背後的三重內幕

　　隨著規模的擴大，土地出讓金在使用中的問題也日益暴露出來。全國人大常委會的調研報告指出，有的省、市土地出讓金收入超過了同級同期的財政收入，而對這部分資金使用又缺乏嚴格的監督管理。土地出讓金的純收入，過去主要用於城市建設，對改善城市環境、加快城市基礎設施建設起了積極作用；但隨著經濟的發展，一些地方出讓土地獲得的收益越來越大，這些收入並未納入本級財政預算，成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。

　　腐敗止於陽光。向人大和社會公布土地出讓金的收支狀況，應該是防止土地出讓金出問題的最好辦法，可為什麼至今仍有大多數地方還是將土地出讓金「藏於深閨」呢？半月談記者調查發現，理由至少有三：

　　第一，隱藏地方實際收益。按照規定，土地出讓金總額的5%要上交中央財政，但在實際操作中，一些地方政府「打折」計算土地出讓金，以擴大土地出讓金在地方上的留成比例。例如，一畝土地本應徵收100萬元的出讓金，結果做賬時就分為20萬元的「土地出讓金」和80萬元的「配套費」，這樣要上交中央財政的土地出讓金就由5萬元降至1萬元。

　　第二，隱瞞土地出讓金的實際徵收情況。近年來，國土資源部門經常發出文件，要求各地及時清繳拖欠的土地出讓金，可見地方在土地出讓金的征繳上還是有許多問題的。一些地方為了追求GDP政績，盲目招商引資，出台了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優惠政策，使得許多本應在土地動工前繳齊的土地出讓金，一直到項目建成后都沒有繳清。

　　第三，個別官員在土地出讓金上「尋租」腐敗。今年7月宣判的長春市委原副書記田忠貪污、受賄案為我們揭開了冰山一角。經法院審理查明，田忠在擔任長春市副市長、市委副書記期間，將無償徵用的土地使用權通過轉讓變現歸為己有，侵吞國家財產總計人民幣2261萬元，其中土地出讓金為1018萬元。近年來，官員利用職務之便為他人減免土地出讓金的案例屢見不鮮，已經成為貪官落馬的一大類型。

　　探路土地出讓金公開監管模式

　　今年1月，上海市政府負責人公開表示，將繼續加大公開透明力度，其中土地出讓金、私車牌照拍賣收入等各界普遍關注的公共性資金必須公開，「收入多少、如何運行、用在哪裡，都將向社會公開。」

　　8月，上海市政府常務會議又批准了《關於本市貫徹落實〈國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級國有土地使用權出讓收支預決算管理實施意見》、《關於土地儲備成本認定暫行辦法》等3個文件，並明確了各部門的職責，要求建立起市級國有土地使用權出讓收支管理工作平台。

　根據上述文件，上海將由市房地局、市財政局、市發改委及相關部門對土地使用權出讓收支進行統籌平衡、綜合協調，形成土地儲備、供應和出讓收支相銜接的管理體系。在這個管理模式中，市房地局負責土地出讓收入的具體徵收，編製土地儲備、供應計劃以及收入預算；市發改委負責編製土地出讓支出計劃，編製城市建設支出和農村基礎設施建設支出預算；市財政局負責土地出讓收入的徵收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預算，編製土地出讓收支預、決算。

　　與此同時，文件還規定今後上海市每年的國有土地使用權出讓收支情況，都要由市發改委和市財政局向市政府定期報告，市政府依法定期向市人大報告。據半月談記者採訪了解，上海市政府提交人大的首份土地出讓金報告，正在積極準備之中。

　　人們有理由期待，與百姓利益密切相關的土地出讓金，終將告別「不明不白」的現狀，進入公眾監督的視野。

　  豪華「造城運動」

　　曝出驚人土地浪費

　　半月談記者 石慶偉

　　「北京天安門廣場是世界上最大的廣場」──這個曾經寫在教科書中的常識，如今早已成為過去時，「世界最大廣場紀錄」不斷被國內一個個新的大廣場所超越。

　　早在5年前，遼寧中部一個小縣城就將縣政府行政中心搬到老城外幾公里遠的新址，佔用大片耕地，新建的大廣場面積達到46萬平方米，比天安門廣場還大出2萬多平方米；在河南省鄭州市，一個區政府的大院里建有幾座辦公大樓，還有東湖、西湖，總佔地面積上千畝……

　　在大廣場、大馬路、大建築等一系列城市建設大手筆推動下，新一輪造城運動正在各地蓬勃發展，「××新城」在一些城市高調喊出。半月談記者調查中發現，一些城市以「加速城市化進程」為幌子，大搞擴城、造城運動，粗放式佔用大量土地，浪費現象驚人，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。

　　「造城」、「擴城」運動風起雲湧

　　改革開放30年來，城市化和工業化進程見證了中國經濟的增長。據中國科學院院士陸大道介紹，我國的城市化水平已從1978年的17.9%，提高到2002年的39.1%。達到同樣的水平，英國花了120年，美國花了80年，日本30多年，而我們只用了22年。

　　突飛猛進的城市化進程中，土地浪費現象日益突出。半月談記者調查了解到，最近幾年來，各地盲目造城、擴城運動有愈演愈烈之勢。

　　東北地區南部一個中心城市，提出打造千萬人口大城市目標，並在東西南北拓出「四大發展空間」：東部形成生態旅遊度假區，規劃用地約203平方公里；西部打造工業長廊，規劃面積850平方公里，南部新城區規劃總面積1400平方公里；北部新區規劃總面積1098平方公里。四大發展空間的規劃總面積為3500多平方公里，相當於老城區的10多倍，即使扣除農業、生活等用地範圍，需要佔用的非農建設用地面積也超過老城區數倍。

　　一些中小城市、農業城市也不甘示弱。鋼鐵之城本溪市，提出建設一座60平方公里的新城，將城市建成區面積擴大一倍，達到100平方公里以上；而在東北另一個農業大市，今年年底前，市政府要搬遷到城南十幾公里之外的新區，並專門配套建設了公務員居住區。半月談記者近日驅車在現場看到，這裡的黑土地十分肥沃，昔日曾是著名的水稻產區，今年卻不能收穫一粒水稻，幾萬畝農田中出現了一座座工地，大型施工機械還在平地上堆了一座山，挖出了一個面積達3平方公里的人工湖和一條人工河，又在河上修橋，斥巨資打造依山面水的好「風水」。新城規劃佔地面積30平方公里，是老城區的一倍，到2010年全市城鎮化率提高到50%。

　　全國不少大城市也掀起一股「大規劃」之風，許多城市均在修訂總體規劃中體現出「擴城」概念。某市按照「大巴黎、大倫敦」建設理念，設計一個超出大倫敦10倍的超大城市，全世界也絕無僅有。

　　驚人土地浪費面臨「地盡糧絕」

　　半月談記者在調查中發現，所有造城、擴城決策者均表示了同一個理由：城市化步伐加快，老城區已沒有土地空間，不適宜工業、服務業發展需要，亟須建設新城區。

　　在不斷加速的造新城運動中，的確有一些城市原有空間不適宜新的發展，需要擴大城市面積或者異地重建，但是，很多城市沒有走內涵式發展道路，存在粗放規劃、浪費使用土地等問題。陸大道院士認為，當前的「造城運動」存在四大問題：一是城市化速度過快；二是城市人均用地過大；三是公共設施奢侈浪費；四是破壞性建設損害了城市面貌和文化古迹。

　　國內不少城市在建設理念上一味講闊氣、講排場。某省一所師範大學新修建的大門，寬達100多米，大門附近1平方公里範圍內沒有任何建築，白白閑置；某市規劃按照一年76平方公里的用地規模擴展，但在保證生態用地的情況下，該市15年後一畝地都沒有了，即使動用基本農田，35年後也將「地盡糧絕」。

　　粗放用地導致單位土地面積產出值很低，如北京市單位土地面積的工業增加值僅是東京的5%左右。通過航片核對，遼寧省部分城市，新批建設土地利用率不足50%的竟佔16.2%，其中7.2%基本未動一鍬土。土地被大量圈佔的同時，工業用地的投資強度低，產出效率低，土地隱性浪費情況明顯。

　　我國的一些城市原來用地確實擁擠，但現在按人均建設用地120平方米的標準作擁擠與否的參考，的確有點奢侈。對照國際上的大都市，東京人均建設用地僅78平方米，香港才35平方米，這些城市仍然具有很強的競爭力和較好的居住環境。目前，上海人均綜合用地已從原來的60平方米擴大到上百平方米，北京也從70平方米擴大到102平方米。

　　「房地產化」不等於城市化

　　改變造城擴城運動中的土地浪費現象，亟須轉變一些舊觀念，樹立科學發展理念。原建設部部長汪光燾認為，發展需要空間，但是不能繼續傳統的用地方式，不能把發展的空間鎖定在無限制地擴大城市規模上，而應在舊地挖潛上多動腦筋，在盤活存量土地上多花力氣，積極推進產業結構調整。

　　應當看到，房地產化不等於城市化。一些城市將郊區土地徵佔后，賣給房產商蓋房子，以房地產化代替城市化。遼寧省省情研究中心主任梁啟東等專家認為，城市化不能光看城市面積擴大的速度，而要看城市化的具體內涵，尤其要注重失地農民能否在城市中獲得新的就業機會。當前，許多失去土地的農民雖然進城了，但他們並沒有完全融進城市。

　　城市用地也應「精耕細作」，土地節約集約利用的空間很大。遼寧省已開始採取嚴厲措施，改變土地資源粗放利用、閑置浪費等現狀。第一，城市新建、改建大型商場和住宅小區，要最大限度開發利用地下空間。從嚴控制城市用地規模，嚴禁規劃建設脫離實際的寬馬路、大廣場和綠化帶。第二，盤活存量用地。2000年至2007年，全省建設用地供應中使用存量用地達3.9萬公頃，利用存量土地開發建設比例由2000年的42%提高到2007年的53%。第三，推進土地利用「三集中」，即工業項目向產業集群基地集中，城市住宅向小區集中，分散村屯向中心村集中。第四，確定農用地轉用批准后，凡滿兩年未實施具體征地行為的，批准文件自動失效，土地繼續歸農村集體經濟組織所有。此外，還要建立對幹部的科學政績考核體系，以定量的方式，對各市縣的土地投入水平、土地產出水平、土地管理績效進行綜合評價。

　　變味的耕地佔補平衡成為圈地新幌子

　　半月談記者 明星

　　前不久，國土資源部發出緊急通知，強調建設佔用耕地不得跨省域易地補充，各省份行政區域內各市（地）、縣（市）非農建設佔用耕地，應立足於在本市（地）、縣（市）內補充耕地。

　　耕地佔補平衡是我國耕地保護的基本制度，按照「佔多少，墾多少」的原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地數量不減少。

　　隨著監管力度的加大，以往明目張膽占而不補、佔多補少的現象在各地有所收斂，但佔優補劣的現象呈現抬頭之勢。當前比較突出的是，不規範的耕地「易地佔補平衡」行為成為不少地方套取耕地的重要手段。一些專家表示，要警惕耕地佔補平衡成為「數字遊戲」。

　　易地開荒遭遇「有田無人種」困境

　　中部某省國土資源廳有關負責人前不久在一個會議上透露，該省一偏遠地市正在修建一個水電站，由於解決了當地山區荒地的灌溉能力，可新增耕地30萬畝。而這一筆開墾荒地的費用，可能會由省會出錢開發，所開墾的耕地納入省會的耕地總量中。

　　「省會開發偏遠耕地」的方案如果成為現實，就意味著省會的30萬畝耕地在轉為非農業建設用地的同時，通過「佔一補一」的方式實現了耕地的總量平衡。

　對於這一方案，社會反應不一。支持者認為，占補平衡的主要目的是實現耕地面積在總量上的平衡；另一種觀點則認為，「占補平衡」要充分體現耕地面積總量、耕地質量和耕地產出水平的協調一致性，單純追求面積相等，勢必會出現高質量的耕地轉作他用，而用等量的低質耕地充數的現象。

　　另一個值得重視的問題是，新開墾的土地需要大量人力來耕作。耕地轉為非農用地，一般都在城郊等靠近居民區、耕作方便的地方，而不少新開墾的耕地都是位於人煙稀少的山區，距離遙遠，灌溉條件也不理想，如果沒有相應的人力進行深耕細作，不僅糧食產量極低，而且還會面臨撂荒的危險。而且，農村剩餘勞動力主要向經濟發達的城鎮轉移，這與耕地佔補平衡的方向正好相反。易地開荒「有田無人種」困境如果不加以重視和解決，耕地佔補平衡的戰略將受到挑戰。

　　占補平衡不僅是耕地數量平衡

　　「我國長達數千年的農業生產歷史中，自然條件好的土地幾乎都被開墾成了耕地。剩下的有潛力開荒的土地並不多，後備耕地資源的開發條件相對較差，這是解決耕地佔補平衡中最突出的問題。」長期從事耕地佔補平衡調查研究的湖南師範大學資源與環境科學學院院長謝炳庚教授說：「目前，不少新開墾的耕地往往遠離農民居住地，土壤貧瘠、洪澇災害嚴重，農業生產的綜合能力根本無法和被佔用的良田相比。」

　　長期以來，一些地方在開墾荒地的過程中不注重統籌規劃和環境評估，陷入了「開發就是開荒」的認識誤區。一味追求耕地面積數量上的平衡而「圍湖造田」、「毀林造田」、「侵佔河床」等，就會嚴重破壞生態系統結構和功能，導致水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻繁發生，釀成更大的生態悲劇。謝炳庚說：「湖南在20世紀50年代的圍湖造田、60年代紅壤丘陵的開發、70年代大寨田的建設、90年代丘崗山地的開發，不講科學，貪圖形式，都不同程度地帶來了生態教訓。」

　　目前，我國的占補平衡政策「只保耕地不保糧食」，只要補的耕地數量充足，產出糧食的增減不直接考核。謝炳庚建議：「一是建立耕地佔補中的綜合效益評估和補償機制，二是建立易地補充耕地的糧食生產考核機制，兩者缺一不可。」

　　耕地易地補充行為亟待進一步規範

　　針對耕地易地補充過程中出現的不規範行為，湖南省政府前不久出台政策加以制止，相關最新文件進一步明確了省國土資源廳在統籌協調、監督管理方面的責任，同時確立了「先補后占」的原則。

　　為了使新開墾的荒地不至於撂荒，文件還對易地補充耕地的資金管理做出具體規定。委託方應根據易地補充耕地協議，向受託方及時撥付項目實施和新增耕地耕種補助等資金。項目實施資金不得低於委託方的耕地開墾費徵收標準。

　　這份文件是制約耕地易地補充不規範行為的「緊箍咒」。湖南省國土資源廳廳長陳三新表示，在連續7年實現全省耕地佔補平衡的基礎上，湖南對占補平衡責任考核又提出了新要求，要求由按區域考核向按區域考核和按項目考核並重轉變；在考核標準上，由重數量向數量、質量並重轉變。

　　最嚴格的耕地保護政策

　　呼喚最嚴厲的問責

　　半月談記者 郭遠明 董振國 沈洋

　　「砍伐1000棵樹，可能要判3年有期徒刑，但如果亂佔用1000畝耕地，可能只是罰款了事」，江西省國土部門有關人員如此形容土地違法成本之低。

　　國家實行「最嚴格的耕地保護政策」，但在違法違規用地行為的查處上，處罰的板子卻常常「高高舉起，輕輕落下」。前不久，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合頒布的《違反土地管理規定行為處分辦法》，著力解決這一問題。

　　地方政府：處於「強勢地位」的違法主體

　　土地違法的一個特點在於，其主體往往是集體。這就導致土地違法案件追究責任的過程中，具體的責任主體十分模糊，常常是可以處理一個團體，卻處理不了個體。在2007年下半年開展的土地執法百日行動中，江西省省級通報共查處「以租代征」、未批先用等各類土地違法案件43起。在這些案件中，個人土地違法案件只有4起。

　　江西省吉安市黃橋鎮人民政府不按規定對被征地農民進行補償且超出省政府批准的征地範圍，違法違規用地共200多畝。2007年9月，吉安市國土資源局立案調查后，只能對黃橋鎮人民政府作出責令復耕土地，罰款2.3萬元的行政處罰決定。

　　多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是有的地方政府土地違法的問題一直未能有效解決，一個重要原因就是，現行的責任追究制度中缺少有效的政府領導問責制度。河南省國土資源廳執法處處長王秋生說，由於土地違法多是所謂「因公違法」，政府領導往往主觀上狠不起來，管理上「松」，查處上「軟」，一定程度上縱容了土地違法違紀行為的發生。

　　河南、山東一些土地幹部談到，追究地方政府的領導責任，主要是追究行政一把手責任。但實際上，在地方是書記當家，違法批地的決定權往往在書記手中，一些鄉鎮在批准「以租代征」時，也往往是書記「拍板」。當前在責任追究制中，只是追究行政首長責任，沒有明確黨委領導的責任，這樣會削弱責任追究制的威懾力。

　　非法批地的責任認定還存在一定困難。在查處違法批地時，政府領導的簽字是重要證據。沒有政府領導直接簽字，很難認定。但現在很多違法批地的地方政府，為了逃避責任，往往以會議紀要或電話記錄的形式作為批地依據。這給違法責任的認定帶來了一些困難。

　　處罰太「軟」難抑違法衝動

　　在去年底江西「土地執法百日行動」違法違規案件治理整頓中，江西省共清理出違法違規用地6萬多畝，並通報和曝光了115件土地違法違規案件。但除少數追究了相關人員的黨紀政紀責任外，多是以罰款為主。

　　國土部門調查，2007年9月，新建縣石埠鄉龍崗村委會未經批准，擅自佔用本村集體土地9.21畝（部分為水田）建農貿市場。項目已部分建成，生米煮成了熟飯，最後新建縣國土資源局只能對石埠鄉龍崗村委會處以11萬元的罰款。

　　國土部門人員說，要對當地村委會相關具體責任人進行黨紀政紀處罰，就需要多個部門聯合執法才能夠實現。近幾年違法主體明顯下移，土地違法更加分散，形式增多，監管難度加大。從違法違規責任主體來看，由市縣一級政府主導的土地違法違規行為得到有效遏制，違法違規行為主要集中在鄉鎮村。如山東省第八次衛星圖片執法檢查中發現，農村建設違法用地宗數佔到全部違法用地總數的42.3%。一些地方基層黨委政府知情、默許、縱容和支持的現象依然存在。特別是一些鄉鎮基層政府通過「以租代征」的形式違法佔地，又繞過了土地審批，使上級政府難以及時掌握違法佔地情況。

　　加強監管提高違法成本

　　為改變執法監管不夠硬朗的現象，今年9月5日，國土資源部提出要制定實施有關土地執法監管的長效機制，強化執法監管，嚴厲查處違法違規行為，並下發《關於建立健全土地執法監管長效機制的通知》。通知要求，在土地管理的各個環節，實行「全員監管」、「全程監管」，通過「天上看、地上查、網上管」的有機結合，做到及時發現、及時報告、及時制止、及時處理，有效遏制土地違法行為。

　　各級國土資源行政主管部門有必要爭取人民法院、人民檢察院、公安機關、監察機關的支持配合。江西省要求，國土部門在調查處理國土資源違法違規案件中，依法應當追究行政機關工作人員行政紀律責任且自己無權處理的，應當及時將有關案件材料移送同級監察機關處理；發現國家機關工作人員中有非法批准徵收、佔用土地和非法低價出讓國有土地使用權，以及其他貪污、受賄、瀆職等違法行為，涉嫌犯罪的，應當及時將有關案件材料移送同級人民檢察院處理；發現單位及個人有非法轉讓和倒賣土地使用權、非法佔用農用地、非法採礦、破壞性採礦等違法行為，涉嫌犯罪的，應當及時將有關案件材料移送同級公安機關處理。

　　司法機關將進一步加大打擊力度。對於有證據表明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據，需要檢察院、公安機關、監察機關事前介入的，檢察院、公安機關、監察機關應當依法予以協助配合；依法申請人民法院強制執行行政處罰決定，經人民法院審查認為符合強制執行條件的，人民法院應當依法及時予以強制執行。