非制度化的「問責風暴」能刮多久？

2008年09月24日 14:24光明網-光明觀察【大 中 小】 【列印】



在「多家奶製品企業產品含有三聚氰胺事件」中，由於國家質檢總局監管缺失，負有領導責任的局長李長江昨日引咎辭職。對「三鹿牌奶粉事件」負有領導責任的河北省委常委、石家莊市委書記吳顯國，也在同一天被中央批准免職。以上皆為三鹿奶粉

事件行政問責進一步深入的結果。事實上，對於近期多個地方相繼發生的重大責任事故，中央和有關部門都進行了嚴肅查處。繼2003～2004年的「非典」、「開縣井噴」和「北京密雲踩踏事件」之後，國內政壇掀起了近年來少見的「問責風暴」。（9月23日《第一財經日報》）

不言自明，「問責風暴」一詞雖系新造，但不可不謂傳神地描繪了中國當下「山雨欲來風滿樓」的政壇生態。一方面重大的公共安全事件層出不窮，井噴式地呈現出來，另一方面則是與之相對應，在對多領域、多批次政府官員的厲行問責中，無論是其波及面的廣度，還是縱深挖掘的力度，都不啻於一場地動山搖的巨大風暴。

我們看到，除了李長江和吳顯國，在「三鹿奶粉事件」的責任追究鏈條上，被免職的還有石家莊市委副書記冀純堂、副市長張發旺、畜牧水產局局長孫任虎，食品藥品監督管理局局長張毅，市質量技術監督局局長李志國等人。在山西襄汾「9·8潰壩事件」中，除了臨汾市委書記夏振貴、市長劉志傑、副市長周傑被免職，襄汾縣多名官員亦被處分之外，更引人注目的是，鑒於山西省省長孟學農、副省長張建民對該事故負有領導責任，中央同意接受孟引咎辭職，對張進行免職，讓公眾看到了問責毫不留情的「鐵面」。

我們還看到，深圳市「9·20特大火災事故」，深圳市目前已初步決定，提名免去龍崗區副區長黃海廣、公安消防大隊大隊長蔣偉標等多人的職務。登封市「9·21煤窯瓦斯事故」隨即也有了初步的處理結果。河南省責成鄭州市委市政府、市長趙建才、副市長鬍荃作出深刻檢查；給予登封市委書記張學軍黨內警告處分；免去吳福民登封市委委員、常委、副書記職務；建議免去張宏偉登封市副市長職務等，問責仍在繼續。

而眾所周知的是，中央領導高層在此類事件上迅速傳達出了鮮明的立場與堅定的姿態。9月19號，胡錦濤發表講話，批評「一些幹部對群眾呼聲和疾苦置若罔聞，對群眾生命安全麻木不仁」。9月20號，溫家寶強調，「絕不能以損害人民生命健康來換取企業發展和經濟增長」，並指出「要強化行政問責制，出了問題必須要嚴格追究領導責任」。這無疑為與「安全事件井噴態勢」對壘著的「問責風暴」注入了一劑使其毫不懈怠、毫不遲疑、毫不手軟的重磅強心針。

我們不得不說，這是一場恪守「執政為民」行政倫理，直面政府機構良知自覺與全社會道德底線的偉大風暴。透過這風暴，我們依稀看到了，在災難頻發陰暗幕景背後，不可遏抑的光明與希望即將噴薄而出。然而，我們卻同時也不得不懷有杞人之憂，任何對本國官員問責狀況略有了解的人都不會因此風暴而樂觀起來，與之恰恰相反，在重大安全事件頻繁上演的今天，我們的這場非制度化的「問責風暴」究竟能刮多久，無疑成為了舉國公眾或許尚未明確表達但必然會引起各方矚目的國事議題。

若回應這個議題，多少令人有點難以啟齒了。行政問責制度即通常所言的問責制在我國起步較晚，這一點人所共知。2001年4月21號，國務院關於特大安全事故行政責任追究的規定方才正式實施，2003年「非典」期間，對官員職能性過錯進行問責逐漸走進了公眾的視野。進入今年，各級黨政部門繼續積極推行問責的展開，尤其是在5月份，國務院在《關於加強市縣政府依法行政的決定》中，強調「加快實行全方位的行政問責，並推動其制度化建設」。此次「問責風暴」的形成，似乎也暗示了問責步入制度化的傾向。但無可爭議的一點是:即便包括這「問責風暴」在內，我們所謂的問責制其實離制度性建構的目標依舊很遙遠，我們之前所言的問責制，充其量只不過是特定問責行為的數量疊加。

這一點我們或許是不難理解的，縱使是在作為我國「准公務員法」的《國家公務員暫行條例》里，對於公務員處分的種類里並沒有「免職」這一項，在該條例的第48條里偶然提到的「免職」，指的卻是「正常的工作變動」。而《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的第11章里倒是專門設立了免職、辭職、降職一節，但指的也是「正常的工作變動」，對於「問責免職」也沒有明確的寫明標準。在此背景之下，媒體監督裹挾著的公眾輿論效應，或者上級領導的批示拍板等一系列非制度化的因素，往往成為了對某一官員能否順利問責的不二之途徑。

不諱言之，一旦制度性缺失，流於形式或繫於偶然性因素的問責，不僅與我們建設法治社會的基本目標相悖離，同時也以其自身的漏洞縱容——至少是綏靖了太多勢必問責的群體性過錯行為。單就本年度來說，在筆者的賬簿上就有這麼聳人聽聞卻相安無恙的兩筆「偽問責「:一是6月份審計署公布「國有土地使用權出讓金審計調查結果」，顯示「京津滬渝等11個城市土地出讓管理存在嚴重問題，結果卻是不了了之。二是在月前審計署掀起的「審計風暴」中，「發現53個中央部門預算執行存在問題，涉及金額293億餘元」，然而令人大惑不解的是:除了中國農業銀行、國資委等寥寥幾個單位站出來為自己聊作自欺欺人的「辯解」之外，結果依舊是漫不經心的不了了之。如是再三，以至於「我們是否還要問責制」成為了各方普遍的質疑聲。

至於何時推進問責制度化，共政策研究專家、人大教授 毛壽龍先生日前做客央視《新聞1＋1》時給出的說法似乎很具有代表性:「制度化的一個規則我們說要通過一個個的個案形成邏輯上比較一致的一個規則，所以從技術上一定要確定一個比較清楚的規則。」筆者聞之，難禁再一次對「犬儒主義者」嗤之以鼻。姑妄言之，我們現在真正嚴重缺乏的恐怕不是問責的個案，而是耽於層出不窮的個案，卻怯於將其明確地提升為一種制度性的建構，使得問責製成為公眾對公權無間監督的可靠利器，這才是問題的癥結所在。不管何去何從吧，如果不能以制度化為自身延進方向，再怎麼大、怎麼多次的「問責風暴」未必不是一官場短暫的自娛自樂遊戲，而「寄人籬下」的問責制也不過是一不自主的優伶罷了。

行政責任好規定如何問責，政治責任就憑官員自己的政治判斷去做了，很難所謂制度化的。