中美食品安全管理比較：形似神不似

2008年09月13日08:41 　 21世紀網　 唐學鵬　

　　中國的環節管理有點類似美國。最關鍵的是無論什麼體制，都需要引入社會對政府的問責、監督、質詢以及非線性授權。從這個意義上說，一個不尊重民主化思想的社會；一個不善於非線性授權，一個僅僅希望利用官僚內部的制約因素來進行統治而不信任大社會力量的國家，是無法產生食品安全管理的「良治」。


　　東莞萬江小亨的李金燦小朋友長期喝三鹿奶粉，昨日,他的家人帶他去醫院檢查發現他得了右腎結石。

「三鹿奶粉」事件再次把中國的食品安全問題推向風口浪尖。國家衛生部發布消息稱，「經相關部門調查，高度懷疑三鹿嬰幼兒配方奶粉受到名為三聚氰胺的化工原料污染」。因三鹿奶粉導致的嬰兒腎結石案例呈擴大趨勢。


近年來，經歷了「福壽螺」、「瘦肉精」、「紅心鴨蛋」、「大頭娃娃」、「毒米毒面毒油」、「三鹿奶粉」等食品安全事件之後，中國的食品安全體制已經需要重新徹底的反思和重估。不久前熱議的《食品安全法》可以看作是對中國食品安全體制改革的一個重要步驟，關於對食品安全的監管方式成為核心話題。


中國目前的食品安全體制是所謂的「環節管理」，即分解「從農田到餐桌」中的供應鏈環節來進行「分段管理」，就以三鹿奶粉事件為例：提高奶料的奶農及企業是由農業部監管；牛奶生產商的加工過程由衛生部和國家質檢總局監管；奶粉在市場銷售中的安全抽查由工商局和國家食品藥品監督局負責。而對這一分解式管理最重要的非議就是「片段管理、不能聯動協作和立即溯源追查」，進而影響整個監管的效率，最終導致只有經過悲劇性的「人體檢驗」之後，才開始真正的大規模的深究式查處。


中國的環節管理有點類似美國，但美國更偏重於品種監管。美國監管食品安全涉及機構20個之多，但主要是5個：食品藥品管理局(即FDA、屬於衛生部）、食品安全檢驗局（即FSIS、屬於農業部）、動植物健康檢驗局（屬於農業部）、環境保護局，以及海關與邊境保護局。


美國的多頭管理是為了克服一種可怕的「官僚庇護症」。美國人一直認為，如果設立一個獨立的統籌性的機構（將所有環節事務納入其中，並同地方當局合作）——像英國的食品標準局（FSA）——會造成該機構同生產商的長期隱含式關係，很可能讓該機構被不良食品生產商所腐蝕，成為其利益代言人（美國人推崇分權和競爭思想）。但這一想法似乎也有其局限，至少中國發生的「鄭筱萸葯監腐敗案」就顯示了即使進行權力分割（將審批權和監管權分立），也會產生監管的「周旋地帶」，引發大量灰色交易。而美國長期也為FSIS和FDA的「監管重疊和扯皮」頭疼，甚至產生了「暴露肉或禽肉餡的三明治由FSIS監管，而非暴露肉或禽肉餡的三明治由FDA監管」這樣的「戲劇性瑕疵」。


需要指出的是，無論是多頭管理還是單線主導都不是最關鍵的，美國和日本是多頭式，監管效率很高；加拿大和英國都是單線主導管理的，亦是世界上最出色的食品安全體制。最關鍵的是無論美國體制還是英國體制，都引入社會對政府的問責、監督、質詢以及非線性授權。


以英國為例，FSA代表的是女王授權，非常獨立不受內閣管束，但卻不是黑箱機構，要接受英國議員的定期質詢並向公眾「釋疑」。也就是說，對監管機構本身的運作必須要引入社會力量的監督，然後監管機構才能更好地規制社會。食品安全的監管機構並不是僅僅對官僚上司機構負責，不是利用官僚政治來進行卸責和脫身，而是要呈現一種更為透明的機制狀態，接受更為民主和廣泛的監督和質詢。從這個意義上說，一個不尊重民主化思想的社會；一個不善於非線性授權，或者不進行合適而理性地分權，並在分權的基礎上進行新的集權的社會；一個僅僅希望利用官僚內部的制約因素來進行統治而不信任大社會力量的國家，是無法產生食品安全管理的「良治」。


簡單地說，如果中國也建立所謂的食品安全委員會之類的機構，它不僅僅是國務院的機構，同時也是接受社會其他力量監督的機構（比如接受政協委員的公開性質詢）。中國的食品安全體制不是出台一部《食品安全法》來彌補《食品衛生法》、《產品質量法》等法規的不足，而是要重構一種新的權利分享觀念。


體制改進也需要引入更好的「技術良治」進行配合。比如國際通行的是「食品加工號碼制度」，即監管機構在接到企業登記申請以後，應該為每一個登記者分配一個專用登記號碼，該登記號碼由該企業專用，這宛如企業身份證制度，方便追查性問責。但這一制度在中國推進並不盡如人意，除了中國食品企業不均衡發展（作坊式企業很多）的產業因素以外，更重要的是一些利益集團的阻礙，對技術良治的仇恨並能阻礙長期生效，正是一種不合理的權利構成模式造就的。

近年來，經歷了「福壽螺」、「瘦肉精」、「紅心鴨蛋」、「大頭娃娃」、「毒米毒面毒油」、「三鹿奶粉」等食品安全事件之後，中國的食品安全體制已經需要重新徹底的反思和重估。

「福壽螺」、「瘦肉精」、「紅心鴨蛋」、「大頭娃娃」、「毒米毒面毒油」

----我孤陋寡聞了,

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