美國煙草業利益集團-----楊帆：《利益集團報告連載》（三）

香煙是世界上徵稅最重的消費品，美國政府可以從煙草業中徵收巨額稅款。政府領導人不僅不願意放棄這項稅收，而且也不願意放棄吸煙者及其既得利益者的選票。面對日益強烈的煙草危害健康的指責，美國的煙草公司毫不猶豫地從口袋中掏出大筆金錢，通過金錢操縱政治，試圖阻止社會潮流。由於煙草業利益集團具有如此強大經濟和政治的影響力，美國政壇上很少出現真正的煙草管制者，美國歷史上第一位公開反對吸煙的總統僅僅出現在14年前——1993年當選的總統比爾·柯林頓。

煙草利益集團對立法產生的影響

煙草業對立法機構的立法過程產生了巨大的影響，歷史一再證實了這個論斷。

19世紀末，大多數州都通過了禁止向未成年人出售捲煙的法律，捲煙業的巨頭們努力阻止在人口稠密的東部各州以及捲煙消費量很大的南部各州通過類似的法律，並在相當大的程度上獲得了成功。為了促使正在下滑的捲煙銷售利潤能有所回升，煙草行業的代理人們採取了行之有效的措施，推動參議院的財政委員會舉行秘密會議，該委員會的3名成員都有煙草股票，不難推測這個重要委員會的政治取向。會議的結果是取消了戰時對捲煙的高稅率。藉此煙草巨頭們的資產總額又增加了2％—3％。

20世紀里，煙草製品的添加料及加工等問題，一直遊離於美國政府的嚴控範圍之外。例如，煙草卻出人意料地不被包括在《食品與藥品法》的管轄之內，人們認為，豁免主要源自經濟和政治的勢力。

1965年，一個非常有利於煙草業的標籤法案由美國眾議院商業委員會通過了。該委員會的33名成員中有11人來自南部，4個來自邊境州。據稱，該法案可謂一箭雙鵰，它通過在煙盒上加貼警告標籤讓公眾知道吸煙可能有害健康及可能帶來的危險，但又不準在廣告中附加警告說明。這種做法不太可能損害香煙的銷售，倒可能幫助製造商擺脫損害賠償的要求。國民經濟將不會被紛繁各異、互相衝突的有關吸煙與健康的種種標籤、廣告條例所影響。為了確保后一個目標，該法案永遠禁止聯邦或各州的有關部門(包括聯邦貿易委員會)在該領域行使權力，從而把最軟弱無力的警告標籤作為全國範圍內惟一準許的模式。但是，煙草界如果過早地做出讓步則是愚蠢的。因此，煙草界的代言人們還是繼續抱怨說，詆毀自己生產的產品有失公平，加貼標籤是不必要的。他們把表面上的決不妥協作為談判的籌碼以換取其他形式的法律保護。於是1965年通過的標籤法被廣泛認為完全是為了保護私人企業免受政府的管制。伊麗莎白·迪露在1965年9月的《大西洋月刊》上發表文章，稱該項法律是「香煙院外活動者靜悄悄的勝利」。聯邦貿易委員會最活躍的委員菲利普·埃爾曼說，新法律是「立法史上最骯髒的交易」。猶他州的民主黨參議員富蘭克·摩斯說：「為了在煙盒一邊印上幾個無關痛癢的警告性字樣，國會就把煙草業排除到政府正常的管製程序之外。」麥克爾·伯特楚克稱：「這是一個可笑而充滿諷刺意味的議案。」

1969年標籤法法案更是給煙草業利益集團提供了保護傘，該法案的5部分(b)作了如下規定：「對於該項法律條款所涉及的香煙的有文廣告及促銷活動，均不得在健康和吸煙問題上運用州法律做出任何規定或禁令。」也就是說，如果依州法律提出產品責任訴訟是規避國會指示的(即不得依照州法律提出任何其他的規定和禁令)，那麼在聯邦警告標籤法生效后，致病的煙民提出的損害賠償按新法案的要求，是沒有法律依據的。

二十世紀六十到七十年代，大量有關保護消費者利益的法案都不包括香煙。聯邦危險品法案執行當局由於擔心同煙草業發生衝突而得罪捏著它錢袋的那些政治勢力，因而多次堅持說危險物品法案並不針對煙草業。1963年的《清潔空氣法》責令對空氣中的污染物實施聯邦一級的監督，但只限於戶外，而香煙煙霧在戶外很容易散開。雖然後來聯邦安全與健康管理局對24小時暴露於空氣污染物的工作場所及香煙煙霧實行限制，其中包括一氧化碳及丙烯醛，但是該管理局卻拒絕對使用香煙實行管理，因為沒有證據表明被動吸煙對健康有害。未經解釋，煙製品便從《公平標籤法及包裝法》、《消費品安全法》及《有毒物品法》中刪除了。

1984年標籤法法案中列入了關於煙草公司遞交香煙添加劑清單的規定。最後的執行情況證明，迫使煙草業向聯邦政府的規定屈服經歷了一個多麼漫長的過程。整整10年，添加劑清單被鎖在吸煙與健康辦公室的保險箱里。這期間國會僅制訂了一項實質性的控制吸煙措施，即分兩步在所有的國內航班上禁止吸煙。吸煙與健康辦公室這個小小的機構嚴重缺乏資金，幾乎不能完成衛生局長報告和最小規模的反對吸煙教育計劃，它從來就沒能得到足夠資金僱用優秀的科學家對這些添加劑進行研究。終於，1994年，在柯林頓的支持下，食品與藥物管理局的官員聲明，香煙製造商在添加劑的幫助下篡改了香煙中尼古丁的標準以使吸煙者繼續依賴它。

煙草業如何做到操縱立法機構的呢？事實上，煙草業的權力和影響與他們的金錢相始終。煙草業通過院外遊說對立法者施加政治影響，這僅是一種最廣為人知的策略。其實還有其他途徑影響決策者，其中包括宴請、諮詢費、演講酬金和慈善捐款。在煙草業付出的大量金錢中也許最少的花費是捐贈的選舉資金；其目的是確保院外活動者的遊說對象在國會投贊成票或者聽取意見。據報道，政治行動委員會在1991—1992年的選舉期間捐獻了250萬美元給國會議員。同一時期，菲利普·莫瑞斯集團（美國大煙草公司）單獨向在華府活動的院外活動者捐贈了大約125萬美元，煙草協會總部的75名工作人員和另外125名有聯繫的各州院外人士，每年花費大約500萬—1000萬美元。在加利福尼亞1989—1990年的州議會選舉期間，煙草公司據稱向那些在薩克拉門托州議會大樓里活動的24名院外人士提供了400萬美元的競選禮物和經費。巨大的活動資金也被用於應付所面臨的緊急挑戰。比如，1994年為避免在密執安州將煙草稅增加兩倍花費了330萬美元。

由於提供了可供利用的資源，煙草業的院外活動者可以奢侈享受歷時約3—4天、耗資近3000—5000美元的免費度假，例如每年在加利福尼亞棕櫚泉的豪華高爾夫球場的「立法會議」，其中只有1—2小時用於研究政治問題。眾議院政策委員會1993年收到煙草業的15．5萬美元；拉美政策委員會和參議院僱用兒童看護中心收到大量禮物。煙草界也把目標對準政府等地方立法部門的朋友和敵人，並對他們進行相應的獎賞和懲罰。隨如，他們為加利福尼亞議會議長和煙草盟友威廉·布朗支付飛機和汽車旅行的費用。同時，他們發動了一場罷免一位阿爾布開克市議員的運動，因為這位議員在新墨西哥最大城市發起通過了一項限制吸煙的法律。   

在爭取公職人員支持的同時，煙草界竭力拉攏自己在政治、文化和思想界的盟友，這些盟友包括反政府的自由主義者、工會、墮胎權利的倡導者以及美國公民自由聯盟。美國公民自由聯盟宣稱，儘管該組織在1987—1992年間接受了煙草公司50萬美元的捐款，但它沒有受到煙草公司的影響。不過，這個被認為最講原則的組織曾派代表去國會委員會遊說，旨在反對一項擬議中的關於禁止香煙廣告的法案。他們指出，沒有證據表明廣告會鼓勵吸煙，而禁止廣告就會減少吸煙。

讓我們來看一個煙草業院外活動扼殺聯邦有關香煙立法的具體例證之一。1974年猶他州參議員弗蘭克·摩斯是參議院有關消費者事務的小組委員會主席，他試圖利用法律上的漏洞來要求消費品安全委員會禁止銷售每支產生21毫克以上焦油的香煙，這種屬於危險品的香煙總量佔市場的20％。

摩斯聲稱，聯邦危險品管理局不能有效地對煙草業實施控制，但未能阻止消費品安全委員會以32票對2票否決這一指控要求。摩斯又找了一位友好的美國聯邦地區法官奧利弗·加斯奇。加斯奇在1975年4月認為，消費品委員會有權對煙草進行管理，煙草業馬不停蹄地要消除這種威脅。煙草集團並沒有冒著全盤失敗的危險對加斯奇的裁決提出上訴，而是到國會山去求助於他們的最新盟友——肯塔基州的民主黨新參議員溫戴爾·福特，福特是一個煙草州的州長。一到華盛頓，他便要求在有權勢的參議院商業委員會擁有職位，而由於該委員會有較大權力，本該由15名委員組成的委員會已經超員2名。還未完全退休的煙草業院外活動家厄爾·克萊蒙特找到商業委員會主席伯特楚克，說福特任州長時便竭力保護消費者利益，並要求給福特在商業委員會安排一個職位。伯特楚克回答說，他確信這位肯塔基州新參議員是一位正直的人，但實在沒有辦法讓他再擠進委員會來。

然而，當參議院人員組成時，福特卻被分派到了已經嚴重膨脹了的商業委員會，這是煙草業在國會大廳里力量的證明。委員會所負責的問題有：對消費品安全法進行修訂，把槍支、彈藥及殺蟲劑排除出該委員會的許可權之外。直到加斯奇法官的裁決下達之前，在該委員會討論過程中根本就沒有涉及摩斯上訴時所發現的法律漏洞。然而，在幾個星期內，由於福特的作用，這個漏洞被堵住了。1975年7月，以76票對8票，參議院同意對1960年的危險品法令作出修正，將煙製品排除出該法案之外，因此也最終決定了煙製品不再受消費品安全委員會管轄。

在這10年行將結束時，煙草業在華盛頓擁有的勢力得到於進一步的體現。當約翰·班采夫領導的頑強的信息交流中心向聯邦危險品管理局又一次請求將煙草列為藥品進行管理時，管理局固執地認為，除非煙草公司聲明它的產品有利健康，才應將它列為藥品，而煙草業則故意避免作出這樣明確的表示。當1979年國會復會時，摩斯參議員離開了，接替他擔任消費者事務小組委員會主席職務，行使對煙草製品監督的是溫特爾·福特。

煙草公司與煙草種植者

煙草公司所表現出的全國性的政治能量，很大一部分源於煙草種植者的實力。雖然美國國會435個選區中，種植煙草的僅有12％，但是在其中6個州的24個選區中，煙草業卻佔據首位。在北卡羅萊納，47％的農產品現金收入來自煙草，在肯塔基，相應的數字是40％，南卡羅萊納是25％，弗吉尼亞是19％。這些數字足以引起該州的國會議員們的重視。在美國最高立法部門中，眾議院常設委員會主席中的1／3、參議院委員會主席中的1／4都來自這6個主要的煙草州，這進一步增強了煙草業的實力。在這些州，除新政時期外，保守的民主黨人控制州政治機器達一個多世紀。煙草集團為了維護自己的地盤，還與關心自身地區利益的南方議員及傾向企業、反對政府干預的國會共和黨人聯合起來，只有在為保護(實為資助)共和黨占支配地位的中西部農場主時例外。北部州那些贊成政府採取措施減輕緊迫的社會問題的自由主義者發現，他們易於同煙草州的議員們在投票時相互支持。煙草州本來一般是反對北部自由主義者支持的議案的，如城市改建計劃，但煙草州議員此時給以支持以換取政府官員不干預煙草州的事務。

二十世紀三十年代初，在大多數情況下未曾得到農技方面指導的煙農，已經落到快要以勞動力償債的地步。由於煙價被壓低，手中缺少現錢，他們被迫預付一年的利息來取得貸款，雖然他們只需要半年甚至不到半年的借款。結果是高得要命的利率，買化肥的貸款利率達37％，其他生產用品的貸款利率是27％。而且煙農一直處在無窮的困境中，弄不清到底該種多少以及種什麼等級的煙——例如，是多施肥從而高產低質呢?還是少施肥以達到低產高質呢?當然，如果能從生產商那裡獲得一些其生產需求大概情況的線索，那可就幫了農民們的大忙了。然而公司雖然掌握著巨大的集中購買力，卻並不想放棄自己討價還價的有利條件。這樣，種煙人就長期地處於一種不穩定的市場狀態的控制下，不知道他們的收成在拍賣市場上會受到什麼樣的待遇。捲煙工業變幻莫測的需求無情地折磨著農民們。真實情況是，生產商們維持著二至三年的存貨，從而使自己不會受到價格波動的影響，並使農民們始終處於不利的地位。到1933年初，這種強硬政策已經把農民們逼到了絕境。在作為煙草主產區的北卡羅萊納，25％的家庭都在吃救濟；信用機構捉襟見肘，面臨崩潰的危機，農民們向當地政府和州政府要求救濟，並威脅說，如果他們最基本的需求得不到滿足，他們將統一行動，拒售煙葉。

羅斯福新內閣很有同情心，而大公司也不情願地意識到，他們現在已經放棄了的價格策略，使他們的公眾形象受到了極大的損害。生氣勃勃的新任農業部長亨利·A·華萊士揚言，如果製造商們不對農民們的困窘狀況予以重視，他就將把捲煙的價格置於政府的控制之下，並清查公司的賬目以抵制牟取暴利的行為。大公司們選舉格雷·威廉姆斯為他們的代言人，並做了他們能夠從容負擔的事——同意在即將來臨的拍賣季節，以每磅不低於17美分的價格收購煙葉，而頭一年的價格是10美分。由這一制約開始，形成了《農業補償法》管轄下的聯邦煙草價格支持體制，該項目的實質在於，種植者同意按配額限制種植面積(後來限制重量)——違令者如果將超過限額的煙葉輸入市場，就要受到33％的懲罰稅——作為交換條件，政府同意將農民們在拍賣會上賣不掉的煙葉，以他們在20年代做生意時佔主導的平均成本價格買下。至於那些製造商們，除了表示願意支付較為公平的價格以外，還同意在種植季節開始之前，向農業部提供他們對煙葉的需求的大概情況，從而使政府的管理者能夠更好地確定保障扶持水平。

二十世紀八十年代，煙草種植者們面臨了同樣的困境，煙草業內部造成巨大的裂痕。香煙製造商利益及煙草種植業者的代理人們，於1985年在國會共同推進達成一項政治交易，阻止在該行業的巨頭們同意永久性地將香煙的聯邦消費稅提高一倍——其實，按國會的意見，本來要將稅率提得更高——製造商們同時做出讓步，答應通過分擔種植業者的損失來減輕他們的困境。他們還同意在未來的五年內以新煙葉10％，陳舊煙葉高達90％的折扣買下種植業合作社內部的庫存煙葉以幫助政府擺脫困境。這樣就使製造商們獲得了過量的價格較便宜的煙葉從而減少了他們對新上市煙葉的需求。為了不再進一步對種植業者造成損害，製造商們同意向農業部忠實地彙報第二年他們的需求量，這樣可以相應地調查種植業者的總體生產定額。煙草公司保證說，他們會買下宣稱所需的煙葉的90％。時任菲利普·莫瑞斯美國公司總裁的弗蘭克·羅斯尼克回憶說：「我們發現自己的政治基礎正在動搖，所以就做出了一個耗費大量金錢的決定。」但是相對而言，煙草公司的讓步是為了表示其善意和爭取政治生存的不算過分的投資，只佔其香煙生產與銷售總值的8％。

煙草集團的利益代表——煙草協會

煙草協會是煙草界維護自己利益的急先鋒，是各煙草公司聯合陣線的中心，是監視美國反吸煙思想及其立法活動的情報站。

協會主席考身邊有能用錢買來的最好的律師、說客、評論家和科學顧問。他們的主要任務是將不利於香煙的科學證據一概淡化處理，極盡貶低之能事。他們還想讓公眾相信，著名的權威人士正對吸煙的危害展開爭論，好像雙方都有理。煙草協會解釋說，他們並不是為了勸大家吸煙，而是公平的要求公眾也聽一聽煙草業一方對健康問題的說法：「我們正在促進自由的市場體制，在這個體制中人們可以自行決定是否使用某一產品。」

1978年，煙草協會人員增至70人，擴大了一倍，又在加利福尼亞、賓夕法尼亞、得克薩斯、馬薩諸塞和新澤西州設立了地面衛星收發站。僱用了4名全職的演說員周遊全國各地，對一切可以進入的商業協會、同業會和市民組織發表演講。他們還製作了許多反駁性的出版物。這些攻擊作品中最突出的是兩月一期的《煙草觀察家》雜誌。它把那些反對吸煙的人形容為「一群令人難以容忍的禁止主義者組成了一個毫無快樂的團體，企圖控制別人的生活，或許是因為他們自己不知道該如何生活。」新聞快訊欄目則充斥著辯護，像1980年2月發表的由得克薩斯州立大學的一個退休教授起草的文章，題為「婦女和癌症」。這個教授說婦女中肺癌發生率的上升是由於工業污染物質和暴露於有害環境的職業造成的，因為現在越來越多的婦女參加了工作。協會1979年出版的名為「談談香煙」的小冊子把一氧化碳說成是一種普通的氣體，吸煙向空氣中排放的一氧化碳量「據報告可以忽略不計」。他們竟然將一氧化碳對吸入香煙者的血液可能起到的關鍵性作用說成是可以忽略不計的。

參議員愛德華·肯尼迪在1979年評價煙草協會說：「他們靠大把大把的票子成了國會中最有影響力的說客。」奈德的副手，健康研究小組的悉尼·沃爾夫說：「他們已經使華盛頓徹底喪失了對煙草實施管制的能力。」

煙草利益集團活動的重要工具——廣告

廣告一直是煙草集團進行宣傳的重要工具，這其中起到最重要的作用的是電視廣告。1969年，聯邦貿易委員會注意到，擁有電視機的美國家庭每年會看到大約800個煙草广告，遂大膽要求完全禁止在廣播媒體中播出煙草广告。1969年2月，聯邦通訊委員會宣布，在其7名委員中，有6名均贊成取消煙草電視廣告。除非國會幹預此事，則這項措施將在4個月後聯邦標籤法到期時實施。

這裡需要說明的是，這項禁令的法律層面的壓力來自美國的憲法第一修正案，該修正案保護了公民的言論、出版等自由權利，因此該委員會力圖最大限度地緩解該壓力。他們說：「香煙、酒電視廣告與公眾利益相抵觸，它提倡一種對健康極其危險的產品，……它帶來死亡與傷殘等不幸。」在這種大趨勢之下，煙草界做出了讓步，他們承諾在1970年9月30日起停止所有香煙電視廣告，作為對煙草製造商讓步的獎賞，國會將禁止香煙電視廣告時間推遲到1971年的1月1日。

二十世紀八十年代，有議員提出全面禁止香煙廣告的法案，為了防止其被通過，煙草利益集團在1986年發起了一場保護憲法第一修正案，反對任何侵犯它的行動的徵文比賽。獎金總額定在8萬美元，其中全國的獲勝者獎勵15000美元。為了擴大知名度，每個州的獲勝者獎勵1000美元。在煙草業的各種活動之下，該法案沒有被國會通過。

隨著煙草的電視廣告被禁，煙草公司採取其他各種措施進行宣傳。 最能說明煙草工業毫不妥協政策的，是由煙草協會發行的反駁每一份衛生局長報告的小冊子（該報告往往介紹了研究吸煙對健康的損害的最新成果）。比如說，在煙草協會反駁1982年衛生局長報告的小冊子中，重彈30年來的老調說，也許並不存在肺癌發病率上升的情況，既使有，其數字也是過於誇大了。在針對1983年報告的小冊子中，他們認為「吸煙可能會導致心臟病的過程尚不為人所知」，……在針對1984年報告的小冊子中提出導致慢性阻礙性肺病的原因「很複雜，人類對此所知甚少」，然而事實是導致這兩種疾病的原因和過程都比過去清楚多了。

另外，1990年菲利普·莫瑞斯煙草公司還打著贊助人權法案二百周年紀念的旗幟繼續為香煙做廣告。在這項活動中該公司耗資3000萬—5000萬美元的，同時有400萬仍寫有菲利普·莫瑞斯公司函頭的信件連同人權法案的副本一起發送出去。

煙草業利益集團對行政機構的影響

煙草業對白宮的影響非同小可，例如，1982年3月，時任健康與衛生部部長助理的愛德華·勃蘭特博士出席眾議院的一個分委員會，考慮支持聯邦貿易委員會提出的擴大對吸煙的警告範圍，在會議上他證實里根政府對該項措施給予高度的重視。次日，煙草行業遊說議員者就開始指責白宮，提醒說他們已得到總統的許諾去放手干。6天後，在參議院的一個委員會議論相同的反吸煙法案時，勃蘭特從他原本就模糊不清的贊同立場上後退了。白宮對此項新的警告標誌法案沒有表示正式的態度，這一擱置就是好幾年的時間。

除此之外，在美國的歷史上我們還可以發現好幾位潔身自好的、堅決反對吸煙的政府官員在與煙草集團的鬥爭中敗下陣來，遭受了被免職和被迫辭職的命運。

尼克松總統任期內的衛生局長斯坦費爾德是一位煙草的堅決反對者。他對煙草業絡繹不絕的來訪者避而不見。他說，我不願見到煙草協會的遊說家們。雖然他們急於請他喝酒、吃飯，讓他看他們帶來的材料。然而他總在尼克松政府的集會及斯坦費爾德的上司——衛生、教育與福利部部長艾略特·理查森的辦公室里碰見煙草界的這些代表。每逢這種場合，煙草界的人便會給斯坦費爾德顏色看。實際上是說，看，我們不需要害怕你這個衛生局長，我們能經常面見部長等高官。斯坦費爾德覺得，這其中肯定有什麼蹊蹺。果然，在1971-1972年的預算中連吸煙與健康信息交流中心（反對吸煙的政府組織）都沒有提到，斯坦費爾德找到衛生、教育與福利部長之後才加上。然而，這位衛生局長並沒有減輕他對煙草業的攻擊，他在1972年的報告中說：「我們一致認為：吸煙是致命的。」

斯坦費爾德的這種直言不諱的強硬態度招致了他在政治上的失敗。在尼克松的第二個任期，他沒有重新得到任命。這個行動得到了煙草公司的贊同，其中至少有一家公司還提請白宮注意它在此次行動中的；「功勞」』並敦促立即趕走這位衛生局長。斯坦費爾德被調離政府機構。直到4年之後，白宮才重新任命衛生局長。

卡特總統任上的衛生局長克利夫南也是一位反對吸煙的鬥爭者，他是率先將吸煙問題公之於眾的聯邦政府官員，他寫信給全國最大的500家公司的總經理，呼籲他們對吸煙問題採取措施，可得到的回應卻只是在一些公司的咖啡間里設立了獨立的無煙區。在沒有總統和正式的預算撥款支持下，一個內閣官員在短短的一年時間是無可奈何的，終究他所要對付的是一個龐大的工業，能花費超過他數百倍的時間和金錢來說服公眾不要放棄這個可愛的社會習慣的強大的利益集團。

1979年4月，克利夫南的朋友、參議員愛德華·肯尼迪告訴他必須在1980年大選前從內閣中辭職，因為如果他不這樣做，卡特就無法贏得北卡羅萊納州（美國最大的煙草種植州）或許還有其他許多南部州的支持。克利夫南雖然沒能使在吸煙的公共政策上相互爭論的任何一方滿意，但他為卡特贏得了持中間立場的無數群眾。而這位不知感恩的總統卻在反吸煙運動發起幾個月之後迫使克利夫南辭職，只說了些讚揚他工作充滿熱情的話。煙草界為此歡呼雀躍。而卡特總統在北卡羅萊納州拉選票的時候，保證將繼續補貼聯邦政府對該行業的價格支持計劃和使吸煙更加安全的政府研究項目，而且他還對該州的煙草質量讚不絕口。

煙草業利益集團與反煙組織的博弈

1978年，加州的環保組織發起了全民投票的做法，試圖通過反煙法規《清潔室內空氣法案》的第5號提案。煙草業的六大公司中的5家一起籌集了「戰爭經費」，每個公司的出資數目與其其市場份額相一致。在最好的律師、評論家和政治諮詢家的幫助下，煙草業意識到，儘管吸煙對環境的危害性在科學上仍無法清楚證明，但是在健康問題上他們還是不能獲勝。於是香煙製造業者們轉而譏諷清潔空氣的倡議者是一群侵犯公眾個人自由的鼓噪者。同時，他們借口反吸煙限制將允許在個人辦公室吸煙而禁止在秘書、辦事員和其他社會下層所處的公共工作場合吸煙，而把它形容成為「精英們」設計的法律，從而獲得工人、少數民族和女權主義者的支持。煙草業還求助於共和黨的反政府情緒，聲稱《清潔空氣法案》的付諸實行和監督管理將會花大筆的錢，他們還根據自己的需要開了價碼：第一年私人企業為了按規定建立無煙區就要花費2．5億美元，外加4300萬美元的政府開支，法律的執行還要再花超過半數的錢。這一說法贏得了共和黨人的支持。煙草業還得到了聖地亞哥市的警察總監的支持，因為煙草公司鼓動說新法律將會分散一部分需要用來與嚴重威脅社會安全的危險做鬥爭的警力。

在這場鬥爭結束的時候。煙草工業已注入了大量的廣告費用。他們花費了600萬美元擊敗了第5提案。這個數目比反對煙污染組織領導的聯合運動的花費多20多倍，超出了兩位州長候選人的競選費用。最後，這一反吸煙提案以54％的公民反對，46％的贊成而未獲通過。

煙草利益集團在訴訟中的行為

這裡的訴訟是指煙民因吸煙導致健康受損，因此起訴煙草公司。辯護律師注意到對公司不利的一項裁決可能導致大規模訴訟案的發生，葬送煙草這一行業，就像石棉公司所遭受的情況一樣，所以準備竭盡全力以免失敗。他們的策略是早在案件送達陪審團之前，設法把原告嚇跑或把他們搞得精疲力竭，並恐嚇原告他們有一大批隨時上陣的科學和醫學專家和研究人員，不惜使用殘酷的攻擊手段來揭露原告生活的方方面面，從飲食習慣到婚姻幸福程度。原告的宣誓證詞可能令人煩惱，但辯護律師已經適應了堆積如山的法律障礙——無窮無盡的程序動議和反對意見，從而使原告律師不勝負荷、耐心殆盡，並使原告家庭無心繼續這場戰鬥，在心靈和財富受到雙重打擊後撤訴。

美國煙草利益集團與中國

  在美國國內反煙運動高漲的時候，煙草利益集團把眼光放到了國際市場，更為惡劣的是，這種做法獲得了美國政府的支持。老布希任上的副總統丹·奎爾向北卡羅萊納州一群聽眾說，「煙草出口應獲得積極的拓展，因為美國人吸煙越來越少……我們不會從公共衛生官員們和一些研究報告所公布的立場上後退。但在另一方面，我們也不會因為這種政策而拒絕某個國家從我們國家進口某種商品。」實際上，菲利普·莫瑞斯國際公司年利潤率已經達到10％，遠遠超過美國市場所受損失。2000年之前，菲利普·莫瑞斯國際公司的凈利潤已超過國內捲煙利潤。

我們來具體看一下美國煙草利益集團在台灣和中國大陸的行徑。

起初，台灣的香煙市場對外國香煙很封閉，外國香煙佔台灣香煙貿易額不足1％，且以政府壟斷性香煙3倍的價格出售。台灣市場被打開后，外國煙草公司瞄準的目標是台灣青少年。外國香煙的商標標籤、標記和廣告牌被張貼在許多商店的前臉和小商亭上，在台北市最大的高中學校附近的牆壁上可以數出17份香煙招貼廣告，在電子遊藝廳、迪斯科夜總會和時裝表演會等場合向青少年提供試銷品的做法風靡一時。在台灣開放國內市場不足一年的時間內，其國內稱作「長壽牌」的主要香煙從佔國內市場分額的90％降至72％。在不足兩年的時間裡，高中學校學生的吸煙率增長了50％。

日益覺醒的台灣衛生官員強制性地處罰美國香煙出口商在台灣的促銷經營，要求其終止推行試銷品，禁止在雜誌上刊登目標瞄準年輕讀者的廣告，更大的警告標籤應印在煙盒的正面而不是兩側等等。在這種情況下，美國貿易代表堅持認為這樣的建議是為了限制外國競爭者進入台灣市場，是對美國官員摘引的貿易條約所做的不能令人接受的修改。美國貿易代表尤特的繼任者卡拉·希爾斯給台北當局寫了一封信，告誡說，「在台灣積極地尋求對其加入關稅及貿易總協定的支持的時候」，他們應明智地終止其限制美國煙草業的促銷活動；他還指出，他們還應當清醒地意識到，「香煙出口已為縮減美國全球貿易赤字做出了重要貢獻」。在這種依稀可見的含沙射影的威脅背後，是來自美國煙草公司的連續不斷的壓力。例如，菲利普·莫瑞斯煙草公司國際貿易關係部主任唐納德·納爾遜就指出，台灣人反對美國促銷「不是因為他們的產品低劣而是因為我們在製造隱患。這絕不是事實。」

西方煙草公司對大舉進軍中國大陸市場充滿了希望。正如國際煙爭中的老戰士，菲利普·莫瑞斯公司的傑弗里·柏伯滿懷信心的指出，「名牌產品在中國已家喻戶曉，而且無論在哪兒，人們追求高檔的品味。」正如《煙草的命運》一書所指出的，通往世界上最大捲煙市場的大門正在打開，剩下的路程只需以毫米計算。





(四)轉型國家利益集團院外影響

及其治理：以俄羅斯為例



1990年代以來，俄羅斯各種利益集團浮出水面，並逐漸發揮其在俄羅斯社會經濟政治中的影響作用。轉型簡單地概括為前官僚集團完全主導的「大爆炸」模式，首先摧毀了憲法秩序，對官員完全失去約束；但轉型仍由失去約束的官僚階層主導，他們得以「國有制」代表者的身份，肆無忌憚地瓜分國有資產，很快掌握國家工業與金融命脈，並利用私有化使其合法化；又以國家解體為契機，完成了向資本家與企業家階層的角色的轉換。俄羅斯出售國有資產損失一萬億美元，至少有15-20% 資產被大資產階級集團掠取，約2000億美元。據國家杜馬聽證會資料，私有化損失總計為9500萬億盧布(其中經濟損失5500萬億盧布，社會損失4000萬億盧布)，相當於俄1996年國內生產總值的4.2倍，二戰損失的2.5倍。葉利欽時代新的憲法秩序未及時建立，政治腐敗、動蕩，法律法規形同廢紙一張，新崛起的權貴資本集團大行其道。重要的權貴資本集團有石油工業家聯盟、軍工企業聯盟、工業家企業家聯盟、商人圓桌會議、俄工商協會、交易所協會、廣告代理商協會、銀行協會、銀行傢俱樂部、農業聯盟、農民與農場主協會等。前四者是傳統產業部門的主導性組織，以大型的企業和專業市場為基礎，實力雄厚;後幾者多代表新興的產業部門利益，影響力正在迅速上升。例如，從前科學與工業聯盟脫胎而來的俄羅斯工業家和企業家聯盟自1992年起通過吸收合作生產者聯盟、租賃者聯盟、合資企業協會等團體，影響迅速擴大。該聯盟不僅邀請到葉利欽總統親自參加其第一次代表大會，而且還與工商協會一道，在I9%年12月發起並主持了「俄經濟政策國際研討會」。此種利益集團由於經濟專業化發展而不斷地發生力量的分化組合，因而經常採取非體制化的活動方式，也就是幾個大利益集團臨時磋商，採取共同行動。

最引人矚目的是「七人金融工業集團」。1996年10月，別列佐夫斯基在接受美國《金融時報》採訪時說「六大金融集團(指七人集團中除了盧卡伊爾集團)控制50%的俄羅斯經濟和絕大部分傳媒。」七人集團有影響公共政策的巨大政治潛力。1996年為葉利欽提供300萬美元經費，組織了以丘拜斯為首的10人競選班子，大選之後葉利欽任命了別列佐夫斯基和波塔寧為俄羅斯安全會議副秘書和政府副總理。

對國有財產的全面私有化立即演化公開掠奪，連當年被俄羅斯請來當私有化改革的設計師、美國薩克斯教授都不得不在事後說：「我過去對大眾私有化是過度樂觀了，1991年捷克、1993年俄羅斯的證券私有化很快就變成了腐敗性的資產掠奪。」私有化將30%的俄羅斯人變成生活最低保障線下的赤貧，俄羅斯男子人均預期壽命下降到50歲以下。俄羅斯人的幸福感在當今世界上屬於最低之列，但俄羅斯卻擁有世界上最大富豪，一半以上財富控制在7個經濟寡頭及其家族手上，並與國家利益產生嚴重矛盾和衝突, 對政府統治能力和合法性構成嚴峻挑戰。俄羅斯民眾普遍認為,「俄羅斯改革的失敗,並不是由於缺乏經驗導致的失誤,而是因為改革的主導權落到了利益集團手裡,所有改革措施,都是為處心積慮地維護他們自身的狹隘利益進行的。」許多普通俄羅斯人在談到私有化以及在私有化浪潮中青雲直上的富裕階層時，往往用「仇恨」來形容他們的心情。顯然，俄羅斯的新富階層是帶著「原罪」來到這個世間的。整飭利益集團,不僅是民心所向,也是俄羅斯復興和發展的當務之急。

普京政府執政后, 針對寡頭勢力的猖獗明確表示,雖然他不打算重新分配國有財產,也不打算讓金融工業利益集團消失,但他要求他們「只賺錢,別奪權」。普京打擊豪強、限制資本，有深刻的歷史依據和政治邏輯。他表示經濟與政治是規則不同的兩個領域，一旦經濟精英，尤其是掌握巨大財富的經濟寡頭進入政治領域、掌握政治權力，就會對社會經濟、政治秩序造成深刻危害，甚至會導致政治秩序的瓦解。球員不能當裁判，社會領域也是一樣。在市場經濟關係中利益衝突的當事人掌握了政治權力，就意味著贏家通吃，市場經濟秩序及其競爭就不復存在了，這是任何一個現代社會無法接受的。普京認為要防止具有巨大實力的經濟精英進入政治領域，直接掌握政治權力。

以金融工業集團寡頭為代表的特殊利益集團不對普京讓步，普京採取了打擊措施。 就任總統后第一年，即2000年俄羅斯內務部查處的涉及私有化腐敗掠奪案件高達35.2萬件。 拿七寡頭之一的金融-傳媒大亨古辛斯基開刀，控告他侵吞和詐騙國家財產，古辛斯基不流亡海外。3年下來7寡頭中已有3人亡命天涯。 2003年10月25日世界排名第四的俄羅斯首富霍多爾科夫斯基，被全副武裝的特種兵抓走，全世界為之瞠目結舌。 英國《金融時報》2003年3月11日寫道：「在任何一個文明社會，政治精英與經濟精英之間總存在著一種張力，關鍵是要保持二者的平衡。作為大國領袖的普京雖然年輕，但卻熟諳政治規律，他對經濟寡頭的嚴厲政策並非要消滅俄羅斯的資本主義，而只是要讓俄羅斯的資本家們守一點本分。普京要從牛身上擠奶，卻不能讓奶牛闖進餐廳。」「三年前﹐你問任何一個普通的俄羅斯人﹕是誰在統治俄羅斯﹖你得到的答案是﹕別列佐夫斯基和寡頭們﹐而現在如果再提出相同的問題﹐答案就不同了。」

通過幾年的規範整頓與鬥爭,普京贏得了控制局面的主導權,有效遏制了寡頭政治、經濟的畸形現象。在此背景下,以生產活動為核心,以振興俄羅斯經濟為己任的民族資本正迅速崛起壯大，逐步淡化其官僚性投機性色彩,注重生產性投資經營。新崛起的金融工業利益集團(如莫斯科銀行)是這一趨勢的典型代表。這類金融工業集團與舊金融工業集團的主要區別在於:遵守市場的規則,主要依賴生產性的投資和有效的生產經營積累財富,屬於民族資本;經濟行為目標是在增進社會效率的前提下,實現自身利益。隨著內部結構和力量對比的變化,金融工業利益集團逐步走上正常的發展軌道。

普京還著力於加強國家的權力作用,恢復、強化政治秩序,改革中央政府與地方利益集團的關係，通過行政改革瓦解地方封建割據。 重建中央權威, 初步實現地方利益集團的規範化制度化。有學者認為，普京執政是俄羅斯利益集團發展歷程的一個重要轉折點，利益集團發生了根本轉變,由「掠奪之手」轉變為對國家的「扶持之手」,成為推動俄羅斯復興的重要力量。





（五）若干結論



通過理論綜述與歷史回顧，現在我們可以對報告本部分開頭提出的三個問題進行回答，並得出如下結論：

第一，從一般意義上看，利益集團在一個國家的政治和社會過程中是一支負面力量。只有當不同利益集團發育成熟並且形成相互平衡的關係時，利益集團才不會有害於全社會福利，反而可能是代議制民主發展的必有條件。

第二，單個利益集團的利益訴求往往與全社會利益是相悖的。但當社會上絕大多數人群歸屬於不同利益集團，且各個利益集團之間具備討價還價的條件時，政府決策有可能能平衡並反映全社會的利益。

第三，如果社會中不同利益階層發育不平衡，強勢集團主導政治，龐大的弱勢群體因為交易成本太高以及無法採取選擇性激勵而組成不了實際的「利益集團」時，如果強勢利益集團利用其強勢地位利益追求在分配中的強勢時，強勢集團就可稱之為特殊利益集團或「分利聯盟」。而這種特殊利益集團對於經濟、政治與社會過程的影響都是負面的。

第四，在現代市場經濟條件下，利益集團的存在及其對立法及政治過程的影響是無法消除的，但卻是可以控制的。控制的方法總括起來就是麥迪遜所說的「遏制與平衡」。即一是靠政府的遏制。二是靠不同利益集團之間的平衡。當然其具體內容與手段則十分複雜。

第五，轉型國家由於原有政治與法律秩序的缺失下官員主導轉型過程，最容易產生權貴資本利益集團，且這種利益集團又由於缺乏有效的制衡力量而單方面影響社會經濟政治過程，對此，必須引起轉型國家執政者的高度警惕，同時在必要時必須毫不猶豫予以打擊。