懸崖邊的增長——二、財政的極大化

政治領袖們向中國官僚系統輸入的政治壓力，只是中國官僚集團努力推動經濟增長的動力之一。他們的另外一個理性計算是：地方或者部門財政能力的極大化擴張。這個貫穿於改革全過程的利害計算，是推動中國經濟持續增長的又一個強大引擎。

除了早期的農村改革之後，中國的改革基本上可以被理解為分權改革。其基本含義是，將以前計劃經濟（秦暉先生更加精確的將其稱之為「命令經濟」）時代完全集中在中央政府的管理和組織經濟活動的權力逐級下放、分散給各級地方政府及國有企業。必須記住的是，這種分權改革就其本質仍然是中國官僚體系內部的一次權力再分配過程。權力的來源、行使方式已經對經濟資源的全能整合能力都沒有改變。只是將以前的完全集中在中央政府的集權切割成省集權、市集權、縣、鄉集權，如此而已。這就為各級地方政府像計劃經濟時代在管轄區域內以行政方式推動經濟增長埋下了隱患。分權改革在經濟上帶來了兩個直接的後果，一個是分散決策，即將計劃經濟時代中央的集中決策變成了各級政府的自行分散決策；另外一個則是多元利益主體的形成，也就是各地方開始擁有獨立的自我利益。單中心變成了多中心。事實上，中國鄉鎮企業勃興的一個重要原因，就是源自中國基層政府自我利益的強大激勵。在中國的決策者那裡，分權改革或許只是發揮「中央和地方兩個積極性」的一種試驗性安排，但它卻無意之中造成了「多元利益主體＋分散決策」的一個全新格局，而正是這種格局啟動了中國改革史上一個極其重要的進程：市場化。市場的形成和市場規模的擴展後來成為傳統官僚系統之外又一個獨立的增長推動力量，並造就了中國經濟與毛澤東時代全然不同的新面貌。這是后話。

在毛澤東時代，地方利益是一個在政治上和道德上都具有邪惡意味的詞語，並不具備合法性。但分權改革之後，地方作為一個獨立的財政利益主體，積極性空前高漲。沿海省份由於市場擴展和分權改革所共同誘致的鄉鎮企業和外資企業迅猛發展，不僅帶動了經濟增長，也創造空前的消費繁榮。這種看得見福利改進，與鄧小平一貫的實用主義判斷標準相吻合。於是，地方利益在中國的意識形態中逐漸擁有了正式的位置。1992年鄧小平南巡之後，地方利益以中央政府措手不及的方式迅疾擴張，這不僅引起了中國領導人在政治上的極大憂慮，也幾乎使中央政府在金融和財政上陷入絕境。據信在1993年宏觀調控前，中央金融能力幾近枯竭。而與此同時，以踐踏中央金融信用和財政利益為代價的地方建設卻凱旋猛進。這最終導致了1993年6月份那一次猛烈的宏觀調控，並引發中央與地方几乎公開的利益博弈。這一次激烈的博弈以朱鎔基的分稅制改革作結。分稅制終結了主導性的分權改革模式，但也將地方獨立的財政利益以制度化的形式固定下來。分稅制改革主要著眼於中央政府自己的財政利益，而並非是抑制地方的盲目投資擴張。當中央用分稅制在地方財政中拿走一塊之後，地方要想維持原有的財政收益，就必須擴充稅基，而擴充稅基最簡單易行的辦法就是興辦企業、增加投資。所以分稅制改革實際上很可能刺激了地方的投資衝動。90年代中期之後，由於一系列政治上的安排（比如省級官員的輪換），中央與地方的利益衝突歸於寂靜。地方財政利益雖然不再以赤裸裸的地方主義形式表現出來，但它作為一種制度安排，仍然是刺激地方政府投資擴張的一個巨大的潛在推動力。這個動機與各級官員普遍的政績競爭合二為一，讓中國官僚系統的投資熱情被推到了一個新高度。如果說在前計劃經濟時期，僅僅中央政府在關注投資的話，那麼在改革之後，「地不分南北，官不分東西」，所有大大小小的政府都成了積極的投資主體。如此這般，增長速度豈有不一飛衝天之理？毫無疑問，這肯定顯著提升了中國總體上的投資率。

實際上，中國1980年代迅速崛起的鄉鎮企業也是政府財政極大化的產物。只不過在這裡，地方政府變成了基層政府。在這個意義上，中國所謂的鄉鎮企業現象就是，中國沿海基層政府在財政壓力下，傾全鄉（全村）之力向外部尋求財政來源的產物。由於鄉村政府所控制的資源極少，這種財政極大化衝動更多地只能通過市場手段獲得。這也就是為什麼鄉鎮企業看上去更加具有市場導向特徵的原因。顯然，鄉鎮企業並不僅僅是個人的創造，而更多是基層政府的創造。鄉鎮企業作為另外一種小型官辦企業，是中國地方財政官僚化擴張的早期表現。這種舉全鄉（村）之力辦企業增加財政收入的模式在中國改革時期被反覆複製。

如前所述，地方政府作為官僚機構在分權改革中並沒有被剝奪其全能性質，這就使得地方政府有機會在更為廣大的範圍中複製命令經濟，依靠行政方式整合資源，爭取最快的經濟增長速度，並擴充當地財政實力。於是，甲省上汽車項目，乙省也上汽車項目；甲省搞大型化工，乙省也爭取化工企業；甲省宣稱以高新產業為支柱，乙省也轟轟烈烈的高新產業起來，你爭我趕，不遑多讓。中國各地產業高度同構，產能嚴重過剩的現狀端賴於此。及至2000年之後中國進入所謂城市化階段，中國各地連城市面目也開始變得千人一面。到處都是鋼筋水泥，高樓大廈，活脫脫一個個工業怪獸。隱藏在經濟結構同構，城市面目同質之後的，其實就是全能政府之「同」。20多年以前，一位海外中國問題學者曾經用「蜂窩狀結構」來描述計劃經濟時代中國各地方經濟結構的趨同傾向。在經過了26年的改革之後，問題似乎仍然沒有絲毫解決的跡象。難怪許多外部觀察家在今天的中國經濟中總是不斷能窺見毛澤東時代的影子。很多年以來，「調整產業結構」（經常還會加上『大力』的修飾前綴）一直是中國官方文件中的關鍵詞之一，但結局卻總是令他們相當難堪。原因其實相當簡單：各級地方政府有動力也有能力去推動這些可以帶來短期增長的重複建設。（如果取消政府的投資功能基投資能力，讓市場發揮裁判作用，一個具有比較優勢的產業結構就會自動出現。）

         與中央政府相比，地方政府的全能只是就其控制範圍內小一些，但其性質仍然是標準的全能政府，這一點，我們可以在地方政府在整個改革時期的投資方式看的非常清楚。在1980年代，地方政府的投資主要依賴中央財政的撥款，爭取中央項目就成為主要手段，在撥改貸之後，地方政府投資手段主要靠命令當地國有銀行貸款來取得，而在90年代中期國有銀行貸款權逐漸被上收之後，地方政府的投資手段被迫多樣化，在繼續爭取國有銀行融資以及中央財政的大項目之外，還開始利用股市、地方金融機構（比如地方商業銀行）、外資等等。在1990年代中後期，中國官僚系統可能是在全世界出訪最頻繁、隊伍最龐大的招商引資隊伍（許多地方乾脆設立了常設官僚機構：招商局），而他們許諾的稅收優惠，土地優惠也是全世界最慷慨的。到了新世紀的城市化階段，地方政府終於找到另外兩件法寶又一次撬開了國有銀行的大門。一是土地，二是城市基礎設施的特許經營權。土地可以抵押，特許經營權所帶來的穩定現金流也同樣可以用來抵押。而這是中國低能的國有銀行最容易避免麻煩的貸款方式。世界銀行的統計顯示，自１９９８年以來，銀行對政府的貸款（包括持有政府發行的債券）每年猛升６１．６％，而每年對於企業的貸款僅上升１０．４％。這些貸款大量進入地方政府推動的機場、鐵路、公路、電信等基礎設施建設。顯然，在如何套取銀行貸款方面，中國的地方政府表現得相當出色。中國地方政府的這種能力反映在宏觀數據上就是，在2003年的一季度地方項目的投資增速達到65％，相形之下，中央項目12％的投資增速就顯得剋製得多。地方政府投資爆增的態勢立即激怒了中央政府，嚴厲的行政措施隨即而來。在2004年4月底，甚至破天荒地出現了命令股份制商業銀行停止所有貸款業務的紀錄。這種強硬的舉動讓人想起了11年前的那一次宏觀調控，同樣的投資過熱，同樣的「嚴刑峻法」，真是「過七八年又來一次」。（如果11年前，因為中國仍然存在普遍的短缺，過度投資還有某種理由的話，那麼在普遍過剩的今天，過度投資又所為何來？這不由得讓人懷疑，號稱取得了巨大成就的中國改革，究竟是讓中國的官僚機構進步了還是退化了？）中央政府在2004年的宏觀調控是明智的，因為他們非常清楚，地方政府的巨大投資最終都將通過國有銀行的壞帳、國家財政的赤字（顯性和隱性赤字）、國家土地資源總量驟減的方式對國家主權信用造成重創。換言之，地方政府以及各種利益集團紛紛在趁「熱」打劫，竊取國家信用以自肥。而中央政府正是這種國家信用的唯一承擔者。地方政府的財政能力極大化是一種非常正常的衝動，但關鍵的問題在於，在今天的中國，地方政府財政能力的極大化，都是以國民未來的預期收益減少作為代價的，它的成本是由子孫後代的未來福利來支付的，而它的收益則卻在今天被特殊利益集團所兌現。這大概就是聰明的溫家寶在2004年宏觀調控中要「堅持把緊土地、信貸兩個閘門」的原因。顯然，作為一名在專業上非常用功的政治家，溫家寶已經清楚的洞悉了調控的技術要領。但問題是，中國官僚系統的投資衝動並不是一個簡單的技術或者經濟問題。「信貸和土地兩個閘門」看得住一時（就像朱鎔基那樣），但看不住一世。一遇機會，就會死灰復燃。中國2003年重新開始且至今沒有結束跡象的投資過熱就是一個明證。在這個與1992年幾乎一模一樣的投資過熱背後，浮現出的是同一個古老的政治問題——擁有太多資源且完全不受約束的官僚體系。在某種意義上，它已經在中國存在了數千年。要想根治這個問題，技術和經濟手段恐怕無濟於事。更為弔詭的是，經濟高速增長本身正是中央對各級地方官僚提出的政治要求，這就是說，中央政府自己就是問題的一部分。所以在遏制地方府過度投資方面，中央政府不可能走得太遠，它只能在足以保持社會穩定的增長速度與防範金融風險之間走鋼絲。這是一個維持了20年的脆弱平衡。種種跡象表明，這個脆弱的平衡遊戲正在趨近終點。我們的判斷是：地方政府開始大規模的利用土地投機（一個完全不可再生的資源）來強行推進經濟增長的事實已經說明，政府手上可資利用的要素資源已經趨於枯竭。因為在我們看來，土地，是各級官僚系統以全能方式推動經濟增長的最後可以任意使用的要素資源，一旦這個資源被掐死或者消耗乾淨，官僚強制型的經濟增長就將無法維繫。這暗示，已經維持了20多年的以政府投資為主要特點的經濟增長模式正接近油盡燈滅之時。接下來的問題是，中國能用什麼東西來取代經濟增長的這個官僚引擎？如果經濟失速真的發生，放在中央政府面前的就只有兩條路，要麼繼續強行維持原有的經濟增長路徑，這意味著放任各級官僚系統的不智投資，要麼以巨大的政治意志忍受經濟突然失速所帶來的社會痛苦，並開始中國社會的全面轉型。但其中任何一條都可能引發難以預測的風險。前途的確非常兇險。