甕安事件所揭示的政體改革出路

甕安事件發生后，各種評論不約而同的指向一個問題：由於體制性缺陷而引發的官權腐敗是導致民眾騷亂的深層原因。這個問題，在某種程度上也得到了官方的認可，這反映在官方的事後究責和媒體的一些評論中，其中，以貴州省委書記的講話最有代表性：「本次事件背後有深層次原因」。

這個「深層原因」的體制性缺陷是什麼？那就是中國社會正從「官權—-民權」的二元分離正走向「官權—-民權」二元對立，民眾對不受制約的「官權」腐敗普遍性存在著不滿。在這種二元對立的情況下，不管是參與事件的甕安市民還是處於事外的各地網民，都自然而然地站在民間一方，這與其說是基於理性的社會責任，還不如說是基於自身的感性經驗和對同處於民間一方的自然認同。這種心理，反映在民眾對官方立場的無窮疑問，從少女死亡的原因，到對案件本身的官方結論。參與甕安騷亂民眾的心理與網民心理高度重合，前者構成後者的現實鏡像。

一，彌補制度性缺陷，改變「官權—-民權」的二元對立

應該說，「官權—-民權」的二元分離是構成正常社會的體制常態。中國改革開放的過程，也是「官權—-民權」的二元分離的過程，這個分離使中國社會的管理體制從「階級專政」的泛政治化模式中逐漸擺脫出來，而轉為「政府管治」的去政治化模式。這個轉變在政治哲學上的意義在於：1，政治意味濃厚的「人民民主專政」在事實上讓位於政治相對中立的「精英治國」，人民得以從虛妄的政治狂熱中脫身，回歸到現實社會，避免了因政治衝動而引發的民粹盲動，有利於社會科學理性的發展；2，「階級專政」讓位於「政府管治」，政府管治和民眾被管治只具有公共性質的社會分工，而不再是敵我之分的階級鬥爭，各階層民眾至少在名義上被賦予平等的主體地位，原來作為「專政工具」的國家機器同樣向公共性質轉變，不再是只針對某一特定階級，法治成為可能。

但是，在這種二元分離的轉變過程中，官權由於對自身利益追求的天然衝動，在缺乏制約的情況下，不可避免的走上一條自我膨脹的道路。或者表現為對民眾的利益掠奪，或者表現為對原有所掌握的應該屬於民權範疇的利益的固守，前者是出於對社會發展而帶來的增量利益的利己分配，後者是因為對已有存量利益的難以割捨。

在中國的現實社會情景中，官權主體包括兩個組成部分：1，政府等官僚機構，2，執政黨。政府等僚機構通過執政黨來獲取社會管理權力的政治授權，執政黨通過官僚機構來強化其政治權力。兩者互為一體，所謂「黨政合一」。於是，與「民權」逐漸退出政治領域相反，政府等官僚機構的行政權和執政黨的政治權呈現高度重合的狀態。

由於中國原有的政治哲學「人民民主專政」並未從意識形態上被徹底拋棄，根據這一政治哲學形成的理論邏輯和歷史慣性，執政黨成為凌駕於法律之上的政治力量。而由於它與政府等官僚機構的高度重合，使它不但起不到對官僚機構的監政作用，而且連帶官僚機構也凌駕於法律之上，執政黨所提出的「依法治國」就成為一句空話，導致現實社會出現這種狀況：「官權」不受制約，「民權」難以保證，形成深層的社會危機。

同時，甕安事件的另一個現象是，民眾只把矛頭對準了地方政府的日常管治手段，而並沒有對整個執政黨的政治地位公開提出挑戰，這也是近年來群體性事件的一個共同特徵。而思想精英在面對這種群體性事件時，主流觀點也是把群體性的不時爆發作為要求執政黨實行政治改革的一個現實依據，尚無哪個負責任的思想精英去鼓動群體性事件的不斷爆發以完成對現有體制的破壞。這種現象，在某些充滿道德傲慢和意識形態偏見的人眼中，是民眾「青天情結」的封建意識殘留和精英們「犬儒主義」的直觀表現，但是這種看法是淺薄和簡單的。

民眾與精英們的上述反映，一個更深的原因在於，經過三十多年的發展，市場經濟條件下「經濟人」的理性思維深刻的影響著中國社會，在改革開放使民眾和精英普遍受益的情況下，出於對已有利益的功利計算，民眾對執政黨的容忍，更多的是對歷史上由於社會動蕩而帶來的利益損失的感性經驗，而精英們則更多的出於對社會一旦失去權威或者回到過去而帶來的風險的理性認知。

這種社會心理意味著，在現有的體制框架內，只要能夠對現行體製作出實質性的改良，哪怕這種改良只觸及到事務性的制度層面，而不觸及到政治性的體制層面，只要它的改良效果能給民間社會帶來實質性好處，那麼它也是能為社會所接受的。這種社會心理同時可以解讀為中國民眾留給中國社會體制改良的歷史間隙和機遇。

但是，現在離改革開放開始已經有三十年，社會矛盾已經積累到相當程度，更加重要的是，中國社會最近的社會動蕩期—-文革已經逐漸的走入歷史，親身經歷過文革的一代人也逐漸淡出現實社會，一旦這一代人完全退出歷史，現今的體制又沒有任何改良，那麼在八十年代后成長起來的一代人就由於缺乏經歷過歷史動蕩的歷史經驗和父輩們言傳身說的耳濡目染，而更有可能陷入一種理想主義的道德虛妄中，就更加有可能使社會思潮走向極端。而以中國現行社會體制的矛盾糾葛之深，在這個具有「搬把椅子也要流血」的保守傳統的國度，任何體制的改良，哪怕是制度層面的改良，都需要一個長期的累進過程，這從08年推行的「大部制」改革的收效甚微就可看出，因此，制度改良越早開始實施，就越有成功機會。

一句話，從民間的角度，一方面，在現有的體制框架內的制度性改良只要能達到實質性改進的效果，它能夠為民間社會所接受，另一方面，這種制度改良的時間是緊迫的。

而從執政黨的角度，不可否認，一方面黨已深刻的感知到現在的「管治危機」，有遏制目前社會危機以維護自身政治利益的現實危機感和改革動力；另一方面，從當年的廣州太石村事件到現在的甕安事件，執政黨在定性和善後處理手法上也越來越柔化和精緻，這說明執政黨也在現實的管治手段內中尋找改良的可能。

就導致群體性事件的制度缺陷而言，繼續深化「行政體制改革」，在不影響執政黨的政治權力的情況下，改變目前這種「官權」過度膨脹的局面：一方面使官僚機構與執政黨兩者在制度上進行分離，促使官僚機構也去政治化，形成一個政治相對中立官僚機構，同時使執政黨成為制約官僚機構濫用公共權力的監政力量；另一方面，是把執政黨本身歸入到現行的國家體制當中，改變目前這種執政黨既遊離於國家體制之外，又超越於現行法律的「法外特權」狀態。

這種改革，在改變「官權–民權」體制上可以做到官民雙方在利益上的相互契合，可以成為雙方的一個思想共識。

二，從黨主憲政，走向依法治國

「憲政」作為政治學理論的最重要概念之一，圍繞著這個概念發展出了複雜精緻的理論體系，這種理論體系越「博大精深」，就越為一般民眾所望而生畏。實際上，「憲政」概念很簡單：憲政就是限政，「政」包括政府和政黨，以什麼去限？用法律。從這個意義上去理解，「憲政」和中共十五大提出的「依法治國」的口號在理念上是交集的。

上文已提到，甕安事件的爆發表明，現行的政治體制迫切需要「憲政」來限制「官權」，實現「依法治國」和「依法行政」，以彌補上文提到的制度性缺陷。

要做到這一點，一個可行的選擇是：黨政分離，黨委併入到人大，行使名至實歸的立法權和對政府等官僚機構的監察權，實施「黨主憲政」，落實執政黨十五大提出的「依法治國」的目標，同時使政府等官僚機構能夠「依法行政」。

上文同時也提到了民間和官方在改良「官權」方面的思想共識是可能的，那麼只要它具備現實的政治條件，就可以實施。

這個現實的政治條件是：1，黨政分離實際上是中國行政體制改革的最早設想之一，在上世紀八十年代就已提出，並在某些地區開始實施，只不過由於各種原因，這一設想沒有得到很好的實施，因此，它在意識形態上與現行執政黨的理念並無重大衝突；2，在現在的官方和民間，法治已成為雙方的共識。在官方層面，執政黨在十五大就已提出了「依法治國」的執政理念，而在民間，哪怕是最極端的群體性事件，民眾也很少對現行法律提出過質疑，而只有對政府沒有「依法行政」的不滿。

因此，現行的法律可以成為約束「官—-民」行為的一個框架，以法律來作為執政黨施政和民眾理性守法的制度保障是有現實基礎的。剩下的問題就在於如何使執政黨本身置身於這一法律框架內以及如何確保政府等官僚機構能夠「依法行政」。

近年來，各級執政黨的黨委書記兼任地方的人大主任幾乎成為一個常態，如2008年各地新一屆政府的換屆后，在內地的32個省級行政區中，有24個省級行政區的人大主任由省委書記兼任，這為接下來黨與人大在組織上的合併埋下了思想與組織伏筆。而兩者合併的模式，符合人大在法理上的最高權力機關的性質和執政黨事實上的最高權力機關的政治現狀，也符合執政黨執掌立法權的政治邏輯。

實施「黨主憲政」的行政體制改革的基本制度框架如下：

1，地方各級黨委書記由上級任命，出任人大主任，並負責籌建各級黨委，由各級黨委委員兼任人大代表，把黨委和各級人大實行組織上的合併，使黨權和立法權相統一，首先把黨組織本身置入到國家體制中。

2，除政府首腦外，政府副職和部委負責人不再兼任黨委委員和人大代表，政府首腦由黨來提名，並由人大任命，取消各級政府和部委的黨組織，各級政府的黨委併入到相應的各級人大，取消村級黨委，實施鄉村自治，實行制度上的黨政分離，從而使立法權和行政權想分立。

3，黨所形成的任何長期性公共政策的實施，都必須形成法律的形式，以人大立法的形式來形成國家意志，黨的意志應儘可能的隱化和退至幕後；而每一種臨時性的公共政策調整都必須由人大進行合法性審查，並以人大的名義責成政府等官僚機構去組織實施

4，部委等官僚機構實施「政治首長」和「業務首長」的分開，進一步落實公務員制度。「政治首長」只負責大政方針實施的政治方向和對公務員系統的政治監督，由「業務首長」統領的公務員體系負責在法律框架之內的公共管理服務和政策執行，使掌握社會管理權力的官僚機構專業化和去政治化，從而增加行政權力尋租的政治風險。政府副職和部委「政治首長」由政府首腦提名，並經人大批准，「業務首長」除有違法行為之外，其與公務員體系一樣，不受政府換屆影響。

5，審計機構、檢察系統和媒體系統歸入到各級人大管理，黨內原有的紀律檢查、宣傳部門、組織部門在人大框架內組成監察委員會、民意委員會和人事委員會，負責對政府行為的監政和對民意的掌握，並對政府首腦形成績效考察；各級法院實施垂直管理，地方人大和政府無權進行干預，最高人民法院對全國人大負責；軍隊對全國人大負責，黨內原有的軍事委員會合併為人大軍事委員會，把人大的交戰權和黨的決策權相統一。

…

實施這種體制的可能效果有：1，執政黨可以從具體的社會管理事務中解脫出來，黨不再直接行使社會管理權，由於有行政權直接面對民眾，從而更有利於黨在社會利益分配中保持超然地位，這實際上更有利於黨的政治地位；2，把現在黨政一體的「官權」一分為二，使政治權和行政權獨立開來，從整個社會體制層面，形成「政治權—行政權—-民權」的三分模式，三種權力分開后，由於各自的發展邏輯，必然會出現一種新的組合和博弈，這種組合和博弈由於是一種三角關係，它可以避免二分模式的兩極化傾向，從而使民眾以法律來維權成為可能，減少民間社會內部和「官—-民」之間極端衝突的社會風險；3，從公共權力的體制層面，能夠形成立法權和行政權的二元分離，從而確保最低限度的權力制衡，至少形成對官僚機構這一行政權的單方面約束，因為黨本身已經置於國家體制中，「黨主憲政」使黨在事實和名義上均行使立法權，從而使黨同時也置身於國家的現有法律框架內，執政黨的「依法治國」為政府等官僚機構的「依法行政」提供了現實的制衡機制。

三，從「憲政」走向「民主」，從實質正義走向程序正義

黨政分離，黨主憲政，通過黨與人大的合併形式，先把執政黨置身於現行的國家體制之內，再進一步把黨和政府官僚機構納入到現行法律框架中，從而在一定程度上解決「依法治國」的憲政問題。

實現這個目標后，隨之而來的又一個問題是，黨的政治權力由何而來？這個權力的來源問題實際上就是如何實施「民主」的問題，由於它涉及到黨目前所完全掌握的政治權力讓渡，因而更加複雜，更體現一種實施的路徑依賴。

由於中國的現行政體也號稱是「民主政體」，因而有必要對我們通常所熟悉的「專政民主」和「憲政民主」理論進行一下辯析，同前文指出的「憲政」概念實際上並不複雜一樣。兩種「民主」理論的經典闡述也是汗牛充棟，而且從各自的政治內涵延伸到社會內涵、經濟內涵甚至是文化內涵，這種內涵的延伸越多，各種理論就越似是而非，令人眼花繚亂，也越偏離於原有的政治內涵。簡單地借用「程序正義和實質正義」兩個法律概念，兩種理論實際上都隱含兩個內涵：1，民主是解決公共權力的來源問題，可以對應程序正義，2，而專政和憲政則是解決公共權力的運作問題，可以對應實質正義。

從這個角度看，中國的「專政民主」在改革開放后在經濟發展上確實給廣大中國民眾帶來了廣泛的現實利益，並最大可能的維持了社會穩定和國家統一，從而對社會民眾具有實質正義的一面；但是由於其權力來源由暴力取得，並以暴力的形式維持而不是基於民眾的自願選擇，因為它沒有民眾定期授權的形式，而且在歷史上曾推行強行消滅人的社會差異的反人性行為，因此，它在權力來源上是缺乏程序正義的，而且在實質正義上，也沒有解決本次甕安事件所暴露的官權不受制約、民權受到侵害的體制性缺陷。

而「憲政民主」在實質正義上，雖然也難以避免「精英專政」和寡頭對經濟的壟斷、難以避免社會剝削等制度性缺陷；但是，由於這種政體模式是基於民眾自願選擇，因為它的公共權力的形成經過民眾定期的政治授權，因而是符合程序正義的，儘管這種「自願」也是 「隱性洗腦」的結果，這種指責被西方左派所念念不忘，在哲學上以福柯為典型代表；在實質正義上，這種政體也能對官權進行相對較佳的制約，從而更好的保護民權。在中國，如果這種體制能在經濟發展、社會穩定和維護國家統一方面，能夠做到目前中國政體所發揮的作用，那麼相對於專政民主，它更具有實質正義的一面。

兩相比較，人們自然而然的會選擇後者。問題在於，憲政、民主如果要在中國同時形成，象某些學者為了理論純粹，而堅持兩者的不可分割，那麼它面對著幾乎不可逾越的「路徑依賴」。

這個路徑依賴體現在三個方面：

1，憲政民主的歷史路徑依賴。現在西方國家的憲政民主是經過長期的歷史發展而形成的，在資本主義早期，西方國家同樣面臨著諸多的制度性問題：資本的罪惡一面難以遏制，民權包括政治權同樣受到壓制，社會矛盾不斷激化，從而為馬克思主義激進的無產階級革命提供了社會土壤。面對這一狀況，西方國家無不走上一條海外殖民的道路，以對海外殖民地的資源和財富的掠奪來轉移並化解國內的社會矛盾，從而在二戰後，普遍完善了本國的政體模式，並延續至今。而現在中國，顯然不具備這一歷史條件，甚至連如西方國家般有較長的歷史時期來進行政體完善的時間都沒有。

2，現有政體的現實路徑依賴。中國的一黨專政形成已久，一旦開放選舉，執政黨就面臨失去政權的風險，如何使執政黨一方面拋卻由於歷史上的血腥荒唐而形成的「清算恐懼」，另一方面解除由於近三十年經濟高速發展而形成的「政績自負」，而使黨順利讓渡出目前的政治權力，是個最重大的現實難題。

3，民眾預期的路徑依賴。東歐國家的民主化經驗表明，實施民主化后的東歐國家無一例外的經歷了長期的社會動蕩、經濟倒退、甚至是國家分裂的局面，這種狀況在中國民主化過程中能夠避免嗎？能為這個曾經經歷過民國初年時軍閥割居的歷史痛楚的民族所容忍嗎？誰都無法保證。另一方面，許多拉美、非洲等國家實施民主化后，都出現了甚至不如現在中國的既無程序正義又無實質正義的局面，又在提醒著中國民眾，憲政民主理論語境下的開放選舉、多黨競爭的「民主化」模式似乎並不能解決一切。對中國民眾來說，這樣的經驗教訓說明，民主化的美好預期似乎可望而不可及，反過來又影響民眾推進民主化的動力。

一句話，西方式的「憲政民主」從程序正義到實質正義都是個好東西，可那是別人的。如果非要強制性的把兩者照搬照套，「畫虎不成反類犬」，那麼在付出重大的社會風險后，這種「憲政民主」對中國社會又有何意義呢？

因此，先拋開「民主化」問題，根據中國的現實情景，先從行政體制改革做起，實現一定程度的「憲政」或「依法治國」，再組織實施政治制度改革，最終解決民主問題。哪怕這種最終形成的「憲政民主」與現在西方式的憲政民主政體有根本不同，但是，只要它能夠達到從實質正義走向程序正義的社會結果，並最終使兩者有機統一，就不失為一條現實的政改出路