草根包圍中國外交

丁學良

      　依從鄧小平的設計，中國從站在國際社會外面作激進的挑戰，到回歸世界經濟發展的主流，迄今已有30年。三十年後，已把對外開放奉為基本國策的中國突然發現，他們似乎非常熟悉的對外事務卻遇到空前的挑戰。最近的例子便是這次奧運火炬傳遞，抗議之聲隨處可聞。那些激憤的面龐，對希望擁抱世界的自信的中國人來說，是一個巨大的震撼。

　　這也許是當今的中國，或者是下一代的中國領導層要認真對待的最重要的外交問題之一。實際上，走向世界的中國遇到的麻煩並不是從今天才開始，不是從奧運火炬才開始的。

　　中國政府在過去30年間，學會了與世界上所有主要國家及周邊國家的政府打交道的本事。政府對政府的交往已進入程序化的操作，中國外交人員的辦事技巧也日益成熟。相比其他的發展中國家，過去這些年中國在對外交往上，是表現最好的國家之一。

　　但是，中國政府和政治精英們卻發現，一個較之三十年前更為弔詭的新型挑戰在最近十多年裡一直揮之不去。這個新挑戰就是：等到中國的政治領導層學會了與世界主要國家和周邊國家的政府打交道的能力和技巧之後，國際局勢卻在冷戰結束之後發生了戲劇性的大變化。

　　1992年以來的冷戰後時代，國際局勢最戲劇性的重大變化是：NGO（非政府組織）和 GCS(Global Civil Society 國際公民社會)開始冒頭奮進。中國在毛澤東時代最流行的口號之一是「世界人民大團結萬歲！」，實際上這個「人民」當時指的是其他國家邊緣化的底層人士，或者極端主義的團體。那時中國的策略是要和這些最極端的團體和個人手拉手，來對抗他們國家的政府。到了鄧小平時代，不願意四面為敵的中國認真著手與世界上主要國家的政府實現關係正常化。按照中國政治精英的思路，只要把一個國家的政府搞定了，也就把一切都搞定了。然而問題在於，近十幾年來的國際社會已經迥異於冷戰時期。以前存在於口號里的「各國人民」，現在成了新麻煩的一個主要來源。

　　迅速冒頭奮進的各國NGO和GCS，在我看來是中國的外交和對外開放上，遇到的最大的兩個挑戰之一（另一個將在後一篇文章里討論）。

　　從二戰結束到中華人民共和國成立，再到冷戰結束前夕的四十多年時間裡，世界上的非民主國家陣營，當然一直把對外關係和外交政策鎖定為政府最高層絕對壟斷的領地，不但普通老百姓絕無機會涉足，地方政府也無緣置喙，就連當年中國政府的二把手周恩來都說，「外交無小事」，「我授權有限……」。那時的中國，外交大事完全由毛澤東一人拍板。

　　即便在西方成熟的民主政體中，雖然它們的國內政治生態多元，多政黨、多團體、多種政治聲音可以公開參與競爭，但外交領域在冷戰期間，也基本上是行政部門最高首腦們的壟斷領域。在這些西方國家，「民主參與」體現在國內政治，而不是對外政策。

　　冷戰結束后情況開始變化，一個越發明顯的趨勢是：大量的NGO和GCS的興起，使得傳統上是西方國家行政首腦和政治精英們壟斷的外事領域，一下子被NGO們和GCS猛然擠了進來。他們先是推門，接著就是打破門闖了進來。

　　一個明顯的例子是，現在WTO、世界銀行，國際貨幣組織（IMF）開年會，要到處躲著。躲誰？就是怕這些NGO們和GCS。在冷戰時代，國際事務包括國際金融事務，基本上都是政治精英和行政最高層關起門來運作，大不了有些大公司在外圍遊說，普通公民很少能夠進到這樣的場合發聲。冷戰時期在戰爭乃至核衝突可能爆發的陰影下，「國家安全」是各國政府最重要的考慮因素，對外政策自然被行政高層壟斷。那時的地球基本上被冷戰劃出的壕溝所分裂，「西方」與「東方」涇渭分明，並無全球互動的常規過程。重要的政治經濟的決策，都在各自的區域內完成。「國家」是重大利益分配、得失、博弈的主角。

　　冷戰結束后，國際事務中的「中央政府（或聯邦政府）」獨斷的狀況發生了變化，這個變化也是人類歷史上破天荒的第一次。這種空前的變化，對開放國門才30年的中國來說，顯然是一個全新的課題。其他國家形形色色的NGO和GCS，開始介入過去被政府高層壟斷的國際事務中來，它們就各自最關心的利益、話題或理念，對相關事務發言、參與或抗衡。信息技術的發達，解決了這些各國散兵游勇們參與國際事務的大障礙。通訊聯絡異常廉價迅速，全球聯繫和協調的成本急劇下降，網際網路等使得「地球村」從烏托邦變成現實。

　　冷戰結束在發達的西方國家中，還帶來另一個深刻變化。在這些國家的青年人心中，Nation-state（即以民族為基礎的國家）這個概念漸漸淡化。對他們來說，個人利益和 Group interest（群組利益）是最實在的東西。這在歐洲尤為明顯，Nation-state 對於那裡的年輕人來說，已經是上一個世紀的概念，對他們來說，很多事務都是以他們關心的問題和價值觀來劃分，比如環境問題、性別平等問題、同性戀人的權利問題、單親媽媽問題以及宗教、公共衛生等等，這一切越來越難再以Nation-state來界定，愈益呈現出跨越國界甚至跨越洲界的特點，「國家」概念越來越淡漠。

　　NGO和GCS的興起，對於以前通常由Nation-state主宰、由行政最高層壟斷的外交和國際事務領域，有了越來越廣泛深刻的影響力。他們用各種方式跨進這塊禁區，而且往往是用令人猝不及防的招數強行進入這個禁地。

　　本次奧運火炬傳遞所遇到的，正屬於這種情況。今年初，我曾與中國的幾位官員聊天，當時我說：目前我看不出來在當今世界上，會有哪個國家或地區會動用政府的力量來破壞北京奧運會。如果真有的話，唯一可能的就是陳水扁領導的台灣政府。而其他最可能對北京奧運會抗議、叫板的，一定是國際上某些NGO組織。儘管那時我並未料到事態發展得會如此嚴重，但後來的事態驗證了我當時的基本判斷合乎實際。

　　不過，中國政府和官員迄今還未有冷靜、系統、客觀、全面地研究這些現象或趨勢。

　　NGO和GCS的出現，是全球互動史上的空前變化，其基本特點是：形形色色的NGO和GCS，很難用任何一種意識形態概括界定。以前分析國際政治事務，最基本的無外乎兩個大框架：Nation-state（以民族為基礎的國家）的框架，或者意識形態的框架。當年鄧小平引導中國從激進的意識形態為旗幟的對外關係，轉到以Nation-state 為主的對外交往。他引導的那個轉向，中國跨得相當好。然而冷戰之後，國際舞台戲劇性的大變化，卻使我們今天不能再用老的意識形態框架來界定世界，也不能用Nation-state的框架來涵蓋一切。那些出現在今天國際舞台上的新來者們，目標千差萬別，有些組織關心的問題在大部分中國人看來或許很好笑，比如「動物權利」。但凡遇到一些國際會議，這些動物權益組織就會跑去呼籲。此外，像同性戀者的婚姻、環保激進組織等等，以及在全球化過程中，那些認為切身利益受到損害的群體，如南韓的農民。近幾年每次WTO的年會，那些農民都會去鬧一鬧，前年他們在香港的鬧場，令人瞠目結舌。這些團體的一個鮮明特點是，為吸引媒體的眼睛，他們會採用各種戲劇性的、誇張的行為，且必須是新型的、非傳統的形式。

　　這一切，造成令中國政府官員頭疼的一大堆問題，而且到現在為止，看不出他們能拿出奏效的對策。

　　應對國際上形形色色的NGO和GCS，你很難依靠一而貫之的意識形態目標；你也不能用某個國家的政治歸屬或公民歸屬來界定他們，他們的聯繫很多都是跨國界的，他們自己國家的政府也管不住他們，他們也經常令本國的政客難堪。你也很難用固定組織的方式來對付他們，他們之間往往只有觀念或者目標的一致性，卻沒有組織上的「總司令部」、全球的一致系統。這些人是新世紀國際舞台上的散兵游勇，八仙過海，各顯神通。他們是issue organization，亦即由一些具體的事件吸引和在有限時段里協調起來的力量。平時他們各干各的，一遇有事件，便一聲呼嘯聚成網路，出招施壓。他們的戰術，也不像以前在國際舞台上「以國家為行為主體」的基本運作模式。傳統的國與國之間的對抗，一國政府最初通常會以政治手段或者外交手段解決問題，如果不行，再採取經濟制裁，或動用自己的秘密機構，比如CIA或者英國的軍情局、蘇聯的克格勃等，去扶持對手的敵人，或者暗殺、策動政變等。當所有這些手段都失效時，戰爭或者戰爭的威脅隨之而來。

　　但是國際上的NGO和GCS，並不以這些手段來運作，他們每遇到一個機會或問題，就會自主地發展出一些技巧和手段，下一次這些技巧和手段會不會再用，你還說不準。下一次他們會在什麼地方、什麼時候出招施壓，多半也是未知數。這很像新興股票市場上的投資，任何一支股票，都有可能發生奇迹，但很難作為下一步投資的定規。這些散兵游勇結成的issue grouping（即以共同關心的問題為連接的群體），有著巨大的多變性、多發性和戲劇性，讓官僚機構防不勝防。

　　過去三十年的對外開放，讓中國學會了搞定各主要國家的政府。但冷戰結束之後，這個天下變了，政府不再是國際舞台上的唯一玩家。遺憾的是，中國政府對這一國際趨勢不敏感。中國的官員里也並非無人關注這些現象，但這種關注，還沒有發展成冷靜、客觀、系統的研究，導致中國政府官員面對國際上的突發事件，常常束手無策，很尷尬。

　　問題的深層根源何在？因為中國政府沒有允許國內的NGO以法律保障的足夠空間來發展，並讓它們成長后參與國際社會關心的種種事務。因此，中國政府官員在某種意義上是淡水魚，他們對所有淡水系統里的大魚、中魚、小魚，對付起來已經遊刃有餘，但對新的國際形勢下冒出來的那些鹹水魚，卻沒了招數。他們對那些海里來的魚，還想用解決淡水魚的方法來對付，當然力不從心。

　　中國政府若想發展出與國際上形形色色的「鹹水魚們」打交道的視野、觀念、策略和技能，除非日常生活里有機會和國內形形色色的NGO打交道。否則，永遠被動。換句話說，你必須讓中國的淡水魚，也變成能到大海里搏擊的鹹水魚才行。

　　在西方，政府官員們最初也被那些新型社會運動搞得焦頭爛額，但他們很快適應了。因為這些官員在國內常遇到這樣的挑戰，於是突發事件變成了常態。他們明白了，這些NGO和GCS是全球化過程中不可避免的、長期存在的行動者，不管將來怎樣，他們都會是國際舞台上不可忽視的力量。

　　如果中國政府和政治精英們不能以冷靜和開放的胸懷來應對這個世界事務的新局面，要把「和平崛起」推展下去，顯然會難關重重。任你制定了再好的國際政策和外交戰略，若眼中只有外國政府而沒有國際上的NGO和GCS，當遇到隨時可能的突如其來的挑戰，一定會手忙腳亂，事半功倍。

　　（FT中文網公共政策編輯高嵩據訪談整理，業經作者審閱改定）

　　註：本文僅代表作者本人觀點。

[ 本帖最後由 goodoctor 於 2008-5-10 07:42 編輯 ]