戶籍制度改革在大城市遭遇阻力

http://www.sina.com.cn 2008年03月24日09:34 中國經濟周刊
　　《中國經濟周刊》記者 宋雪蓮/北京報道

　　3月4日，公安部新聞發言人武和平向媒體明確表示，由國務院牽頭，包括公安部、國家發展和改革委員會、勞動與社會保障部等14個部委正在積極協商戶籍改革的事情。據透露，戶籍改革的目標是建立城鄉統一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動。

　　誕生於50年前的戶籍制度，通過戶口管理把城裡人和農村人嚴格區分。伴隨著時代的進步和經濟發展，對於戶籍制度的批評和質疑也開始增多。

　　據公安部官方網站透露：在2007年公安部承辦的452件代表、委員建議、提案中，涉及戶籍管理的97件，佔總數的21.5%。對於許多代表、委員就推進戶籍管理制度改革提出的建議、提案，公安部治安管理局在廣泛徵求意見的基礎上，起草了《公安部關於進一步改革戶籍管理制度的意見(徵求意見稿)》，並根據國務院領導同志的指示，會同國家發改委、教育部、民政部等13個部門進行了戶籍管理工作綜合調研，形成了《公安部關於進一步改革戶籍管理制度的意見》(送審稿)，正在進行進一步修改、完善。

　　奉化戶籍改革迄今8年：

　　進展平穩 受益頗多

　　兩會期間再次引起熱議的戶籍制度改革，在當年被譽為戶籍改革「第一口吃螃蟹」的浙江省寧波市奉化市(縣級市)並沒有掀起一絲漣漪。

　　「現在看來，當時引起轟動的改革已經不算是什麼改革了。我們甚至想過，在現有的基礎上是否可以把門再開大一點，在實際操作中能不能再進一步，還能不能更快推進經濟發展？」奉化市公安局辦證中心副主任科員、參與了戶改全過程的劉建軍日前告訴《中國經濟周刊》，「但是很多方面，都不是我們公安部門一家能夠做到的。」

　　據《中國經濟周刊》獲悉，2000年年底開始進行了8年的浙江省奉化市戶籍改革，迄今為止依然有序進行。

　　「沒有出現大規模的城市人口激增，還確實為推動奉化經濟發展起到了積極作用，並為預防犯罪打擊犯罪做出了貢獻。」劉建軍告訴記者，由於奉化戶籍制度的長期性，人們反倒沒有了一窩蜂的念頭。「心態更加平穩了。」

　　「改革都要有一個過程，當時我們也是邊走邊看，但那是在經過了實際調研基礎上的邊走邊看，所以在外地還都只有設想的時候，我們先行了一步。」劉建軍說。

　　2000年11月28日，奉化市出台新的城鎮居民戶籍制度，「農村人口城市化，外來人口本地化」是改革方向。新制度規定：凡在建成區內擁有合法固定住所、且具有穩定職業或生活來源的非城鎮戶口公民，都可以按照自願原則申辦城鎮戶口。其中，「合法固定住所」的概念被界定為持有房屋所有權或單位住房使用權；「穩定職業或生活來源」的標準則界定為具有合法的勞動合同，或是持有工商執照和參加社會養老保險者。

　　「奉化戶籍制度改革是由當地公安部門率先提出來，並在取得市政府的支持下主動去做的。」改革的起因在劉建軍看來，除了方便管理以外，更源於市政府關於推進經濟建設，為群眾大開方便之門的政府工作報告。「除了外來人員以外，當時奉化農村的剩餘勞動力幾乎全部在市區，長時間人戶分離，不僅不利於管理，而且對流動人口的穩定就業也不利。」

　　而當時奉化市政府支持公安部門的設想，則是因為奉化經濟建設發展步子始終不快。最重要的一條原因是：人氣不旺，市區人口長期徘徊在7-8萬人。「人少能促進經濟發展嗎？而增加人氣，發展經濟，就必須建立寬鬆的戶籍制度，招攬農業人口和外來人口進城。」

　　市政府和公安部門的這個共識，讓奉化市這項「群眾擁護，政府看好」的戶籍改革得以先行一步。

　　據劉建軍介紹，奉化的戶籍改革在當時是面向全國的，「省內省外，不管農業戶口還是非農業戶口，都可以在政策允許範圍內進行簽轉。」

　　不過，在具體制定改革方案的過程中，奉化市公安局在喝彩聲中還是聽到了不同的聲音：農轉非人口的土地承包權、計劃生育政策、拆遷補償在內的幾個因戶口遷移帶來的遺留問題怎麼辦？城鎮人口快速增長與公共設施相對落後之間的矛盾怎麼辦？市政建設、城市布局、基礎教育、就業機會等等問題也是難題。

　　由於這些難題不是哪一個部門在短時間內就能解決的，所以，一部分人對戶籍制度改革還是信心不足。

　　「以當時奉化城區7-8萬人口來講，放開戶籍政策，奉化市在就業、醫療、讀書等方面完全可以承受2-3萬人口的湧入。當然，也不能排除大量外地人口蜂擁而入的現象發生。」 劉建軍告訴《中國經濟周刊》，「可是，我們不能因為擔心就不改革啊。鄧小平同志還告訴我們要摸著石頭過河呢。如果真的發生這種狀況，我想政府也會做相應的考慮。」

　　劉建軍回憶道，當時大家更多地就是想，即便奉化的戶籍改革失敗了，「也不會影響咱整個國家。而通過改革試點，可以積累經驗。」

　　「其實，奉化進行戶籍制度改革，絕對不是頭腦發熱，而是在經過了充分調研的基礎上進行的。」劉建軍告訴《中國經濟周刊》，「正常情況下，人和戶口必須是要一致的。如果房子有，人也在，就是戶口沒有，公安管理就會失控，因此實際情況要求我們必須進行改革。為此，我們的幹警特地深入到社區居委會，對一個小區大致有多少房子是外地人購買的，是否長期居住進行了大量調查。」

　　「其實，當時奉化市有很多外地人在當地購置了住房，也長期居住在奉化，戶籍制度導致他們人已經進城了，戶口卻擱置原籍。」劉建軍說，這在之後奉化市新增人口三分之二以上屬於在奉化工作、生活多年，而戶口受政策限制一直難以遷入者的統計中得到了證實。

　　為確保新戶籍制度的順利進行，奉化市政府多次召開市長會議，綜合各部門出台政策：就土地承包問題，市政府規定農民在30年的土地承包期中，不會因戶口身份的轉換而調減其承包份額；計劃生育方面，市政府規定農村居民「農轉非」后的3年內，仍可享受農民的計劃生育政策；針對拆遷補償問題，市政府嚴格按照「拆一賠一」的原則，保障農民的經濟利益不受損害；就基礎教育問題，市政府決定加大教育投資，有計劃地擴大教育規模，確保戶口新轉入城鎮的學齡期人員能夠安心讀書；至於市政建設、城市布局、就業機會等問題，市政府認為農業人口和外來人口的加入，給城鎮的承受能力造成的壓力是不可避免的，但這只是暫時的「陣痛」。

　　「城市要發展，人口一定要增加，只要在合理的政策疏導下，人口壓力必然會形成刺激經濟發展的動力，這些問題也就會在發展中迎刃而解。」奉化市在各種觀點的碰撞中形成了共識。

　　今天的劉建軍似乎已經不大關注當時政策出台的艱難了，因為他覺得那不是公安部門能夠協調的事，他們只是率先提出並推進了。「出台政策是不盲目，但也不能說很有遠見很有把握，好在迄今為止，政策執行的都很平穩。」

　　奉化戶籍改革如火如荼地開展起來了，劉建軍說，現在看來，以截至目前奉化市城區辦理入戶的25000多人來看，奉化市的戶籍改革都在城市可承受範圍之內。「除了當時政策剛一出台時因為害怕政策變來變去而一下子湧來大批人流之外，目前在奉化就業置業的外地人已經不會擔心戶籍政策的變化了，什麼時候想辦就來辦了。」

　　「不過，最開始的時候，享受城區本地人待遇的戶籍政策，還是一下子讓外來人員感到興奮。當時的辦證中心真可以用人山人海、擁擠不堪來形容，每天前來諮詢的外地打工者就有1000多人，辦證中心每天都要受理好幾百份申請。」劉建軍說，「大家奔走相告，甚至一度出現了突擊購房的現象。」

　　大概有三個月的時間，辦證民警需要白天黑夜地加班，最後，「幾乎都累病了。」

　　據2005年的當地及省、中央媒體報道稱：新的戶籍制度不僅給當地公安部門的管理帶來了便利，還帶動了城鎮的經濟發展。奉化市自此項制度實施以來，新增城鎮人口1.08萬，市區人口一舉突破了10萬，新增內、外資企業160多家。而最令人矚目的是房地產市場因大批農民進城「牛」了起來。每平方米房價由當年的不到1000元上揚到2000元左右，商品房期房銷售率也從55%上升到90%，成交面積增長了100.9%。

　寧波、鄭州紛紛叫停：

　　大城市戶籍改革難以為繼

　　「奉化先試點，半年之後寧波市全面推開並在全國引起轟動。所以在2003年前後，中央級媒體好多都來報道我們的戶籍改革了。」劉建軍說。

　　奉化戶籍改革的半年後，寧波市公安局把奉化的經驗推廣至整個寧波市的11個縣(市)、區。

　　不過，寧波市推進的戶籍制度改革與奉化相比附加了限制條件：一是購房入戶者，房屋面積要大於80平方米；二是以引進人才身份入戶寧波的，必須是大專以上學歷。「但是去年年底寧波不知道為什麼又重新規定，2007年9月1日以後購買的住房，暫時停辦戶口遷移了。」劉建軍說。

　　幾乎與寧波開始進行的戶籍改革同時，2001年10月1日，全國小城鎮開始戶籍改革。這一政策是在全國進行了長達幾年的試點以後才放開的。此前的1997年，國務院批准了公安部的《小城鎮戶籍制度的試點方案》。由於小城鎮改革進行的相對平穩，石家莊、鄭州等地的大城市亦開始進行相對徹底的戶籍制度改革，但隨後的幾年，叫停的地方相繼湧現。

　　「鄭州的戶籍制度改革進行了一年，幾十萬人口湧進來，就在2004年叫停了，現在還停著呢。」河南省公安廳宣傳處的夏吉春主任告訴《中國經濟周刊》，「子女入學和公交壓力大是直接的導火索。」

　　夏吉春說：「目前河南漯河搞了一個戶籍改革的漯河模式，那是因為他們和許多小城鎮一樣，需要拉大城市框架。小地方畢竟好操作，但是大城市的公共資源相對已經飽和，就業、教育、醫療、養老等政府提供的服務跟不上，地方就不可能有更大的動作。我們還是寄希望於國家出政策。」

　　河南省公安廳治安總隊戶政科科長劉偉則謝絕了記者的採訪，他說：「戶籍制度改革是個敏感的問題，不僅每年的兩會要提，還要寫進地方的五年規劃當中。但這些都是籠統的提法，牽涉的部門也不僅僅是我們公安。作為具體操作的公安民警，真的不方便說很多。」

　　有專家強調，中國的小城鎮戶籍改革戰略並沒有從根本上帶來人的解放、經濟效率的提高和產業分工及就業機會的增加。很多人是在小城鎮買了房入了戶，但並沒有在當地得到任何基本社會保障，而青壯年也絕大部分沒有留在小城鎮，而是到更為發達的大中城市打工和創業。

　　「我認為目前看來，在戶籍改革方面沒有什麼各地經驗可談。」一位不願意透露姓名的戶籍問題專家則顯得更為悲觀，「戶口本無病，是強加在戶口上的利益病了，如果仍然用陳舊思維去解決戶口問題，那戶籍改革永遠無望，兩會提案也依然不會有結果。」

　　觀點：先改革戶籍，還是先解決社會保障？

　　華東師範大學人口研究所所長 丁金宏

　　現有改革是財富在主導

　　中國每年城市人口1%以上的上升幅度，分攤到全國還好，都集中在大城市，那就是1300萬以上的人口壓力。而這一點，恰恰是大城市不願意放開戶口限制最關鍵的一點。

　　這就造成了中央政府對戶口是放開的，但是地方政府卻依然十分保守的現象。雖然江蘇等地都在探索放開戶籍限制，但是絕對沒有想象的那樣放開。真正進入城市還是有條件的，比如要買七、八十平米的房子，也就是說要花錢進門。而這一點，在上海、北京、廣州、深圳等這樣的大城市尤為嚴重。顯然，在這種政策的背後，是財富而不是公正在起主導作用。

　　戶口並沒有限制住人口向城市的遷移，而且還要有相當多的農村人口往外走，速度不會很慢。而一個勞動力的遷移，跟隨的是他對家庭的供養。在這個過程中，無論是個人，還是社會，都要付出一定的代價。中國的戶籍制度一直無法順利進行，最大的根源在於附加在戶口上的社會保障制度不統一。而國外城鄉之間沒有戶口限制，也源於覆蓋在他們城鄉之間的社會保障制度相對健全。

　　經過幾年的探討和爭論，社會和學者的觀點已經趨同，那就是，改總是要改的，關鍵是先改戶籍制度，還是先建立社會保障體系。拉美的城市化已經造成了大城市病，這是我們不願意走的一條路。而建立健全的社會保障制度，我們還有很長的路要走。

　　改革思路不變就沒有出路

　　中國警察學會學術委員、中國人民公安大學教授 王太元

　　為什麼二十多年一直提戶籍改革卻一直沒有解決問題？難道真的只是客觀困難？戶籍改革一直無法深入進行，有很多的主觀原因。最直接的主觀原因就是，人們錯認因果，把全部怨氣、全部力量和全部希望都集中於戶籍制度這個毛之上，其實沒有看到計劃經濟時期形成的一整套社會慣例的制度之皮。不用制度去改制度，戶籍改革不僅慢，而且依然是個假問題。

　　世界各國的戶籍制度，都是依法收集、確認、提供住戶人口基本信息的制度。在計劃經濟時期，把「社會生產、生活決定戶口屬性與類型」的正確關係搞顛倒了，變成了有戶口才有生產、生活資格，變成了用戶口本分配諸多領域的權益。

　　提倡、關注並參與戶籍改革二十多年的我，理解公眾害怕被諸多相關領域相互推脫責任的正常擔心，但我相信，與看似激進卻無從下手、難以實施甚至可能造成諸多麻煩的「捆綁銷售」思路相比，「分進合擊」改革思路，看似緩慢卻切實可行且社會風險不大。

　　直接根源於改革開放以來戶籍改革經驗總結和教訓吸取的「分進合擊」改革思路，概括起來就是「整體脫鉤，分頭實施，穩步合成，促進和諧」：

　　「整體脫鉤」：儘快在現代信息、網路管理技術支持下實現全國「城鄉戶口登記管理無區別化」，使戶籍屬性不再充當各部門、各地區給公民不同待遇的行政技術條件與保障；

　　「分頭實施」：「讓戶籍與利益脫鉤」，原先得到戶籍制度掩護的人事、勞動、教育、社會福利等諸多制度，再也不能有「限某某戶口」之類規則，迫使他們不得不進行本來就屬於職權範圍因而無可推脫的改革；

　　「穩步合成」：諸多領域分頭進行的改革，使各個相關人口群體分別受益，比用一個戶口讓一個人受益的社會效益要大得多，一個一個具體規定不斷變革的「短促突擊」似乎難受，但實際收效遠比「看上去很美」的「整體轉軌」大得多、也快得多；

　　「促進和諧」： 也就是在積極改革的同時將其穩步固化為法律制度，從而實現全國城鄉人口各項權益的法治公平，形成政府依法規範、單位市場調節、個人自主負責的遷徙自由格局，從而完成所謂「戶籍變革。