小政府大社會：超前的改革試點

http://www.sina.com.cn 2008年03月17日10:32 南海網
　　南海網3月16日消息：在昨天舉行的十一屆全國人大一次會議第五次全體會議上，《關於國務院機構改革方案的決定》以2744票高票獲得通過，備受關注的國務院「大部制」改革即將啟幕。

　　了解中國改革進程的人們，此時不難聯想到海南「小政府、大社會」的超前試驗——二十年前，海南建省辦經濟特區之初，文化、體育、廣播電視、新聞出版整合為一個廳；十年前，海南的人事、勞動和社會保障工作歸於一個廳；兩年前，海南的工業運行和信息產業工作統歸管理。

　　事實上，20年來，海南正是按照黨中央、國務院的要求，一馬當先地推進行政管理體制改革，為全國的體制改革積累了非常寶貴的經驗，完成了中央對海南「成為全國省一級機構全面改革的試點單位」的歷史重託。

　　長期從事海南機構改革工作，並對機構改革有著深入研究的省機構編製委員會辦公室專職副主任徐遵信認為，海南為國家「大部制」改革提供了參考模式。此次國務院的機構改革方案，就是對海南多年來改革經驗的充分肯定。向權力開刀的自我「革命」

　　20年前，歷史選擇了海南。一個封閉、落後的邊陲海島，一下子被推到了改革開放的最前沿。

　　作為中國唯一省級建制的經濟特區，海南既承擔了進行社會主義市場經濟體制的改革試驗，又承擔了一場向政府的權力開刀的改革試驗——從體制上創造新優勢，實行「小政府、大社會」。

　　「小政府、大社會」新體制，首先就是要縮小政府的行政干預職能，擴大社會功能。在舉國都還在計劃經濟的體制內運行時，一個地方的決策者，首先選擇向自己手中的權力開刀，無疑是非常勇敢的自我「革命」。

　　建省前的海南行政區，區直單位有461個，其中部、委、辦16個，局級80個，副局級22個，處級38個，科級306個。區直行政單位84個，事業單位163個，企業單位214個。區直單位共有84889人，其中行政4708人，事業單位11126人，企業單位69685人。機構臃腫不說，還黨政不分、政企不分，生產領域與流通領域相割裂，由於決策獨立性差，連合理分配既有經濟資源都很困難，更不用說有效吸引外來的經濟資源。

　　海南特區的「小政府、大社會」體制，實際是從1987年9月海南建省籌備工作全面展開后就開始實施的。

　　1988年5月，得到中央批准的海南「小政府」新體制方案，省直機構總共才48個，比原來行政區的機構還少了36個，人員編製也比原行政區少了200多人。

　　這是新中國歷史上第一個按照「以市場調節為主的新體制」的需要設置的地方政府機構，它打破了生產領域和流通領域的人為界限，打破了對內對外經濟合作界限，打破了對內對外商業貿易的界限。

　　海南特區的「小政府、大社會」體制，是中國體制改革的一朵奇葩，5年後，黨的十四大提出推進行政管理體制改革，全國各個省市才開始進行類似海南特區初創期的政府機構改革，迄今為止，尚沒有哪一個地區的改革達到海南特區「小政府、大社會」體制的程度。10年後，中國社會科學院海南政治體制和社會體制改革課題組高度評價海南特區所進行的這一超前改革試驗，認為這個改革「突破了省、自治區已有的行政管理模式，取得了成功，很有創造性，不僅有創新的理論意義，而且有特別重大的現實意義。」「小政府」撬動「大社會」

　　實施「小政府、大社會」，核心和關鍵是要使政府的行政管理儘可能減少，直至擺脫對經濟活動的直接干預和參與，轉變為主要運用經濟手段、法律手段，輔之以行政手段，調節市場供求關係，引導、協調、監督社會經濟運行，對經濟、社會進行宏觀調控和監督。與此同時，把大量的社會經濟事務交給個人、企事業單位和社團組織，充分發揮「大社會」的經濟自主和自我管理功能。

　　「小政府」實施的直接結果，是導致了一大批行政機構的轉軌，原行政區的機構如水電局、水產局、輕工局、機械局等11個經濟主管局，以及物質總公司、紡織工業總公司、燃化工業總公司等8個行政性公司轉為經濟實體，進入「大社會」。新建的省總工會、共青團省委、省婦聯、省科協等群眾團體也由「官辦」改為民辦，不再列入國家機關工作部門序列。

　　政府的權力小了，企業獨立決策權力大了，社會的活力被有效地激發出來。

　　由於實行「小政府、大社會」，海南的市場機製得到迅速發育。僅僅兩年時間，全省生產資料市場調節率就達到72.8%，成為全國第一個全面放開糧食價格的省份。各種金融性公司達到37家，外匯存款2.7億美元，對特區經濟的發展起到了基礎性推動作用。

　　「小政府、大社會」體制對社會功能的發育也起到了明顯的推動作用。從1988年4月到1990年3月，全省申請成立的社團達101個，包括各種學會、研究會、協會和聯誼會等，這些社團承擔了許多過去由政府承擔的社會職能，在經濟發展、文化教育、對外交往等方面發揮了重要作用。

　　由率先推行「小政府、大社會」拉開改革開放序幕的海南，勢如破竹地取得多項「全國第一」，一下子成為國內外關注的「熱點」和「亮點」：全國第一個實現省級行政機構最小、公務員最少、農民負擔最輕；全國第一個簡化審批手續實行公司直接登記制；全國第一個實現「公路交通無關卡」；全國第一個實現綜合性社會保障制度；全國第一個實行大型基礎設施股份制……長期沉默的海南一鳴驚人，迅速形成了「十萬人才下海南」，經濟發展日新月異的可喜局面。

　　「小政府、大社會」的新體制很快贏得了國內外的廣泛讚譽，也受到了中央的充分肯定，歷任中央領導都對海南的「小政府、大社會」體制給予了高度評價，並要求海南一定要堅持下去，不斷完善，搞得更好。在調整改革中完善

　　任何改革都不可能是一帆風順的。「小政府、大社會」體制也不可避免地遇到一些困難，出現一些問題。這些問題，有的是因為忽視新舊體制過渡時期特點，急於求成造成的，有的是過渡時期難以避免的，有的則是配套改革滯后產生的。此外，「小政府」本身的人員素質也遠遠沒有跟上。

　　海南「小政府」體制的主要設計者之一，現為省委黨校副校長的廖遜說：「海南體制改革一開始就面臨著兩個『先天不足』：一是按照本來的設想，這種新體制應當在一個商品經濟較為發達，改革開放基礎較好的地區率先實行；二是這種新體制應當在直接對黨中央、國務院最高領導層負責，不受中央政府各職能部門干預的地方實行。由於兩個前提條件不具備，海南改革就不可避免地要遇到許多制約和摩擦。」

　　國家部委對海南的新體制也一時難以適應。廖遜說：「當時北京來的部長們最愛說的一句話就是：海南要健全機構。」

　　20年堅持不懈的改革實踐，「小政府、大社會」體制不僅促進了海南經濟社會的發展，而且進一步加速改革開放新思想、新觀念的形成，開闊了人們的視野，拓展了改革的思路，發揮了經濟特區示範、輻射和帶動作用，為全國的經濟政治體制改革提供鮮活的經驗。

　　站在新的歷史起點上，海南省第五次黨代會作出了新的戰略部署：全面落實科學發展觀，構建具有海南特色的經濟結構和更具活力的體制機制。推進和諧海南建設，努力實現又好又快發展，根本上還是要求我們重塑特區意識，重振特區精神，再創特區輝煌！