五萬億財政收入怎麼花 四學者呼籲公共預算改革

2008年02月28日
來源：南方報業傳媒集團-南方周末

　　作者:南方周末記者 蘇永通 發自北京

    ■ 改革的難點是思想解放不夠，背後的原因是既得利益阻礙；

　　■ 有人說我可以主動報稅，但政府是不是也應該公布你的錢是怎麼花的？就是要求政府要求對納稅人負責；

　　■自下而上推動這個改革是有可能的，比如直接選舉、公推公選，下面大面積在做，十七大就肯定了下面民主選舉改革的探索；

　　■ 真正要改革，從策略的角度來講，財政部門應該藉助人大，把它作為一個公共預算的過程來改革。




　　2月23日，全國「兩會」召開在即，北京大學人民代表大會與議會研究中心組織四位不同領域的專家座談，他們呼籲人代會應重視對政府花錢的監督，公共預算改革也是目前中國最佳的帕累脫改進的改革，除了少數掌握花錢的人利益受損，於執政黨、於國和於人民都是有極大好處的事。座談中，他們同時接受了南方周末記者採訪，專家說，「我們希望傳播一種觀念，人大開會最重的事就是要討論政府怎麼花錢。」

　　■蔡定劍（中國政法大學教授，憲政研究所所長）

　　■賈康（財政部財政科學研究所所長，中國財政學會副會長兼秘書長）

　　■趙樹凱（中國發展研究基金會副秘書長，國務院發展研究中心研究員）

　　■張千帆（北京大學法學院教授，中國憲法學會副會長）

　　政府怎麼花錢不應是機密

　　南方周末：全國財政收入已突破5萬億，決定財政支出的力量都有哪些？

　　賈康：按照憲法和預演算法，人民代表大會審批了以後，預算形成具有法律效力的執行文件。

　　南方周末：這是法律的規定，是不是經常會落空？

　　賈康：不能說完全落空，但還有很大的空間來加強人民代表大會對政府預算的實質性審議。舉例來說，每年全國人民代表大會開會期間，財政部要派出一批司局級幹部到每個分會場做講解員。講解員會拿著一些標準文本，涉及可能的財政收支和政策問題，原則是人民代表沒問不答，有問才答，文本里有的按文本答，沒有而自己又沒把握的，帶回去問清楚后再回應。前些年我曾當過講解員，一直沒有碰到發言機會，因為沒有代表提問。近些年沒參加，不知道新的局面如何。

　　南方周末：目前中國財政預算管理現狀該怎麼評估？

　　賈康：應該說透明度在逐漸提高，但是還不夠。在得改革開放風氣之先、引領潮流的廣東，廣東省和廣州市兩級的人民代表近年都要求：財政廳、局要拿完整的、大本的預算報告來給人大代表看，而不滿足於幾頁紙的預算報告。拿出大本，就意味著透明度在大大提高。

　　蔡定劍：長期以來我們的預算是不透明的，把本來是「公共」的預算當國家「機密」對待，現在這個觀念沒有根本改變。政府給人大作的預算報告是公開的，但具體的預算文本是機密，不發給代表，有的只給代表團長掌握，代表只能借看。近幾年有些地方人大把「大本」也發給代表，但會後都要收回。今年北京市宣布給人大代表的預算「大本」不收回，這是進步。但還不夠。應該將預算向人民徹底公開。這是政府公開透明最重要的內容。

　　當然，我們也考慮到預算公開有一個過程，目前可做的改革，可先不公開所有的預算，或者說特別敏感的財政開支暫不公開，並不敏感的開支項目，那些用於公共服務的預算，這部分應該先向社會公布。

　　張千帆：我個人感覺，中國在花錢這方面的問題要比收錢多得多。有一次，我的兩位朋友在餐桌上爭論，一位是私企老闆，一位在全國人大工作。後者認為前者不應抱怨中國的稅高，「你到美國去交的稅要比中國高得多」。但私企老闆卻回答說：我寧可在美國交稅，也不願意在這裡交稅，因為我在美國納稅可以得到養老金、醫療保險等一系列回報，但是在這裡交稅就交出去了，自己什麼都沒有得到。這種看法可能誇張了，但說明一個道理：如果政府預算和開支不能滿足社會需要，老百姓就會有意見。

　　南方周末：也就是說公共預算改革本不應敏感？

　　蔡定劍：公共預算改革是一個最沒有風險的，又可操作、難度也不大的改革。改革的難點是思想解放不夠，背後的原因是既得利益阻礙。少數掌握花錢權力的人都是領導和重要職能部門，他們是不是願意把自己的錢袋子亮給公眾，就要有突破既得利益的勇氣。

　　當然，我要說明一點，我說的公共預算改革不是有些人所說的，把預算更多的錢用於公共服務方面。這樣理解公共預算是片面的。我說的公共預算是預算性質的公共性，不僅預算用於公共服務，更重要的是預算決策過程是公共的，即民主的、公眾參與的和透明的過程。

　　5萬億收入怎麼花

　　南方周末：現在中國的財政收入迅速增加，大家很關心這麼多錢怎麼花的。

　　賈康：2007年中國的財政收入達到5.2萬億元左右，增長很快。年末實際收入超過預算安排的是超收部分，2007年達到了7000億元。還有一個增收的概念，是說2007年比2006年收入的規模上升了多少，增收為1.2萬億元，這兩個數字確實看起來是不小的。

　　過去對超收部分，因為在預算內沒有明確安排，於是各方會想方設法說動一些部門和領導，通過批條子、跑部錢進方式爭取。而現在，財政部和人大財經委、預算工委等方面經過磋商后，已明確2007年的超出部分，由當年分配改為結轉到下一年，通過預算程序來安排。應該承認，這是一個帶有進步意義的分配框架。進入預算程序就意味著透明度提高，而且在很大程度上排除了在桌子底下暗箱操作的可能性。

　　這個例子在一定程度上反映經濟轉軌過程中的財政轉型，和公共財政導向下的管理創新。

　　南方周末：為何要進行公共預算改革？

　　蔡定劍：第一，通過依法管錢達到依法治權。法治政府最重要的兩個方面，管人，管事、管錢。我們國家是組織部門管人。在國外可能主要用選舉方式來解決；政府主要是管事、管錢。其實我們講了這麼多年建設法治政府，要依法治權最重要的是依法治錢，政府行使權力為人民做好事，根本的是管好錢。因為權力的行使要以錢為基礎，只有管住了錢，才能有效控制政府的辦事。

　　第二，公共預算可以有效預防腐敗。你看那些貪官基本都是在用錢上出了問題。預算不公開，暗箱花錢沒有監督，成了腐敗的溫床。

　　第三，建立公共預算，有利於形成政府與公民責任關係。近年政府出台一定收入以上的人主動報稅的問題。有人說我可以主動報稅，但政府是不是也應該公布你的錢是怎麼花的？就是要求政府對納稅人負責。可見，公共預算有利於明晰公民和政府之間的權利義務關係，讓官員知道政府是納稅人出錢養的，增強官員責任和服務意識。

　　人大制度是改革支撐點

　　南方周末：目前全國人大是怎麼監督政府預算的？

　　賈康：八屆人大在人大財經委員會裡建立了一個預算工委，這是一個信號，以後多少可以類似美國參眾兩院的預算專門委員會，來加強對預算的審查。

　　我記得1990年代中期的某一年，人大在審議預算的時候，提出了一條要縮小赤字十億元，後來就落實了，雖然這十億元的赤字在整個盤子里影響不太大，但很有象徵性，可惜這種方式沒有延續下去。

　　最近幾年值得一提的是，個人所得稅「起征點」第一次調整的時候，是預算工委出面來組織全國的聽證會，至少在形式上是一個進步。

　　南方周末：人大代表審議時間少，一般的人大常委是怎麼監督預算的？

　　蔡定劍：人大常委會對預算的監督一是通過聽取審計報告，二是通過聽取預算執行情況的報告，三是專門委員會聽取財政預算的專項工作報告。這些監督有待於更好地發揮作用。

　　南方周末：現在地方人大有很多預算改革，到全國人大這個層次，有沒有可能啟動？

　　蔡定劍：這需要一個過程，全國人大雖然還沒有做，但很多地方在做，下面形成了改革的勢態。包括廣東、深圳、河北、省一級的，市一級的就更多，如上海的閔行區改革力度就較大。

　　現在自上而下改革動力不足，需要靠社會力量來推動，現在已經由過去從上到下的改革，轉入到由下往上的改革，靠下面壓力來觸動上面，而上面又會作積極回應。

　　自下而上推動這個改革是有可能的，比如直接選舉、公推公選，下面大面積在做，十七大就肯定了下面民主選舉改革的探索。

　　南方周末：現在地方層面的預算改革，官員們的動力在哪裡？

　　趙樹凱：我個人觀察，改革最大動力是衝突，某種程度上是危機。

　　有很多事情，可能為老百姓想的很好，但沒有站在他們的出發點來設立目標，可能好心辦了壞事。很多地方政府遇到這類問題。

　　現在社會或者公眾對政府某種程度的壓力在增強，這也是一個自下而上的問題，官員必須看到他們的要求。公共預算歸根到底是一個政策選擇過程，是否符合多數人利益，會影響公眾對政府的信任。

　　南方周末：許多地方正在試行「參與式預算」試驗，如何評價它的作用？

　　趙樹凱：參與式預算是一個舶來品，它是指通過一系列民主討論會的形式，吸納公眾參與公共資金的分配、公共政策的制定的過程。我們基金會在哈爾濱和無錫進行了參與式預算的試驗，在街道一級，由老百姓投票決定街道今年的財政資金是建養老中心，還是建文化廣場，還是整修小學校。老百姓還可以監督政府項目的實施過程。通過這樣的試驗，老百姓對政府的政策有了更好的認識，弱勢群體，包括老人、外來人口、婦女的意願得到了體現，資金使用也透明了，起到了很好的效果。

　　代議制民主面臨的一個問題，就是能不能準確代表公眾的利益，再一個經常出現的問題，就是被利益集團所左右。這個情況下，公眾參與顯得非常重要，是一個補充和矯正。主要是看地方領導人的態度，比如無錫的市委書記，我們利用各種場合跟他介紹這個項目，他就把這個任務部署給財政局和其他相關部門，一把手就抓這件事，而且老百姓的錢對老百姓也沒什麼好神秘的，讓老百姓選擇，效果很好。他們的市委書記能從理念上認可這種方式，就更容易落實。

　　改革三步走

　　南方周末：這幾年財政部做了哪些預算改革？

　　賈康：部門預算改革，即一個部門一本預算，是綜合編製的，不再分預算內和預算外，全部政府性收入都納入這種綜合預算，以此來加強預算完整性和約束預算外資金；國庫集中收付；政府採購制度改革，原來是分散採購，拿回扣是公開秘密；收支兩條線，收入直達國庫，它自己的福利待遇之類的，通過預算程序另外安排，以防治公權扭曲；還有收支分類改革，這是技術上的，各個具體項目都要合理化、標準化。

　　蔡定劍：很多改革，基本還是政府內部的改革。而且，在政府內部也遇到強烈反彈，說財政部在抓權，真正要改革，從策略的角度來講，財政部門應藉助人大，把它作為一個公共預算的過程來改革，不是為了部門集中權力，這樣才是一個長遠的、有效的改革。藉助於人大，把細化了的部門預算交給人大，讓人大真正發揮審議作用，使預算的編製、審批和監督成為一個民主的、公眾參與的過程，讓人大作為這個制度的支撐點，應該把預算的決定權力轉移到人大。這樣，財政部門的改革才有意義。

　　南方周末：從目前看，公共預算改革怎麼推進？

　　蔡定劍：我覺得可以分三個步驟：第一步，預算編製科學化、細化；第二步，人大審議的民主化；第三步，保證預算的有效監督，一個貫穿始終的環節是要預算公開透明。

　　第一步好辦，財政部門在2007年已經推广部門細化預算改革，但我看了些地方細化了的預算，還不太能看懂，需要改進。第二步困難比較大，人代會預算審議最多一天甚至不到一天，這肯定是不行的。人代會開會，應該把預算作為一個重要議題，開會討論怎麼分錢花錢，要做預算口頭報告。我認為，在人大會議制不改的情況下，預算審議程序可以前移，把預算提前一二個月提交人大專門委員會，不只是財經委和預算工委，比如說全國人大有9個委員會，內務司法委審司法方面的，教科文委審教務方面的……在人代會前各專門委員會討論10天的預算，這個力量就大了。這可不可以做到？可以。國外國會預算審查主要工作是委員會。

　　另外，專委會可以就某一項目舉行預算聽證會，調動社會對預算過程的參與的關注。

　　即使所有改革都不做，把預算向社會公開就是最偉大的進步。

　　南方周末：對預算執行如何監督？

　　蔡定劍：首先要規範預算執行情況報告，比如，能不能製作預算與結算的對照表？其次，人大可以要求審計部門就某些項目做專門審計，不是審計署想審計誰，而是人大要審計誰，給它一個導向，這就使審計變成了人大的左膀右臂。還有，建立對預算執行的績效評估制度，讓人大對預算監督有技術手段。

　　南方周末：張教授能否介紹一下國外的情況？

　　張千帆：從國外來看，預算大概分兩個過程。一個是行政參與，看起來和中國差不多。由總統向國會提出預算草案，由國會通過。這個過程一般在財政年度前一年多就開始了。

　　第二個過程是議會審議、修改和通過。美國國會要花大半年時間討論預算報告，最後總統提出的預算草案往往被修改得面目全非。

　　所以雖然各國行政都發揮了很大的作用，但議會還得有一個實質性的控制，只有通過選舉產生的議會確定預算方案，稅錢才能真正是「取之於民、用之於民」。

　　我想中國最欠缺的恐怕還是這一塊。全國人大總共才開十來天會，中間還要休息，還要審議一些重要的法律、產生政府人選、聽取並通過政府工作報告，花在預算上的時間很少。這樣，中國的預算開支就很容易和社會需要脫節。