世行總監: 中國經濟改革中的貧困、不平等和社會差距

在過去的二十五年中，中國一直是全世界經濟發展最快的國家。經濟的發展使生活水平顯著提高，也大大減少了貧困現象。根據世界銀行的估算，剛剛開始經濟改革的時候，超過60％的人口生活在每天$1（PPP ）的貧困線以下。到2004年，貧困線以下人口比例降低到了10％。這一數據表明，經過一代人的時間之後，大約五億人擺脫了貧困。

    同時，這種顯著的變化也帶來了各種各樣的壓力。中國現在面臨嚴重的自然資源缺乏和環境質量下降問題。中國國內不同地區、不同特徵的人口從經濟增長中的獲益程度有所不同，因此各種各樣的差距在不斷擴大。
     
    經濟改革大幅減少貧困
     
    自1978年中國實行經濟改革之後的將近30年間，中國一直保持著較高的增長率，經濟的穩定增長使平均生活水平得到了長足的改善。25年前，中國與亞洲其他發展中國家有許多共同點：人口多、人均收入低、人均資源佔有率也低。總的來看，整個亞洲的發展水平都不錯，但中國的表現尤為突出。例如，從1990年到2005年的15年間，中國的平均人均增長率為8.7％，印度為4％，除中國和印度以外的發展中國家的平均人均增長率為2.7％。（除了中國和印度以外，亞洲其他發展中國家的人口總數為8.5億，人口較多的國家包括巴基斯坦、孟加拉、越南、印度尼西亞、緬甸、菲律賓和泰國。）

    為什麼中國的增長速度比亞洲其他發展中國家的增長速度要快呢？很明顯，這個問題比較複雜，涉及很多方面的因素。在此，本文主要強調三點來回答這個問題：

       首先，中國的人力資本基礎比周邊國家的人力資本基礎要好；

    其次，在過去將近30年間，中國的對外貿易與投資開放程度比印度和其他大多數亞洲發展中國家的開放程度都高；

       第三，與印度相比較，中國為私營企業營造出了更理想的投資環境，平均起來看，除了中國之外，印度在所有亞洲發展中國家當中為私營企業創造的投資環境最好。在這裡，限定詞「平均起來看」非常重要，因為泰國的投資環境也很好，發展速度也比較快，但是跟印度尼西亞、孟加拉和巴基斯坦比，泰國還是有點小。

     在人力資本方面，需要注意到中國的優勢存在歷史根源。早在1870年，中國就有21％的成年人具備讀寫能力。這21％的成年人幾乎都是男性，因此，可以推算出大約40％的成年男性具備讀寫能力。在南亞，1870年具備讀寫能力的成年人口的比例僅僅為3％，跟非洲差不多。同樣在1870年，拉丁美洲的比例為15％（Morrisson and Murtin，2005年）。到了1990年，儘管中國比印度等其他周邊國家窮，但中國的受教育人口比印度等其他周邊國家要多。1990年，中國成年人口接受學校教育的平均時間為5.2年，而印度成年人口接受學校教育的平均時間為3.7年，亞洲其他發展中國家為3.5年（Barro and Lee ，2000年）。中國人力資本的優勢還體現在嬰兒死亡率的數據上，因為嬰兒死亡率是健康狀況的綜合指數。1990年，中國的嬰兒死亡率為每1000人中有38例，遠遠低於印度的80例和亞洲其他發展中國家的69例。如果不考慮人力資本的優勢，1990年時中國的人均收入和孟加拉、印度、巴基斯坦和越南都差不多，但是跟印度尼西亞、菲律賓和泰國相比，中國確實是窮國。現在很難找到可靠的有關工資的數據，但現有的數據表明中國的工資水平比孟加拉、印度和巴基斯坦稍微低些，如果跟其他發展更好的亞洲發展中國家相比，中國的工資更低（表1）。

中國的改革計劃叫做「改革開放」，意思是「改變體制、打開國門」

1.整個改革計劃經常被簡單地稱作「開放政策」。這表明，中國改革的關鍵部分是貿易自由化和直接面向外國投資，而不是更廣泛地將資本性帳戶放開到投資組合流程中。1990年以前，中國經濟的開放程度比亞洲其他低工資國家要大得多。中國的平均進口關稅為40％，比孟加拉（94％）、印度（82％）和巴基斯坦（65％）都低很多。1990年，泰國的平均進口關稅（40％）跟中國相同，菲律賓（28％）和印度尼西亞（21％）的開放程度比中國還高，但是他們的工資水平大大高於中國，所以這些國家不直接跟中國競爭（表2）。加入世界貿易組織之後，中國的平均關稅下降到了10％以下，製造業產品的進口關稅下降到了大約5％。

2. 中國最早的歡迎外國投資的集中區域稱為「經濟特區」，但是需要注意的是，有些經濟特區非常大，其城鎮地區的人口可以達到2000萬甚至更多。在經濟特區內，外國投資的結果是地區經濟越來越向外國投資開放，結果在最近幾年中，中國成為了最大的直接資本流動接收國。這樣，與亞洲其他具有豐富勞動力資源的國家相比較，中國對對外貿易和投資的開放程度要高。

    如果沒有對投資環境的投資和改善，改革開放的措施也不會產生這樣實質性的效果。這可能是中國近期發展因素中最不被理解的一個因素。實際上，有許多中國沿海城市已經培育出了相當好的投資環境。在這些城市的製造業資產和生產中，私營成分佔到大約90％甚至更大的比例。中國出現了真正的私營成分，而且私營成分的利潤率很高。2005年，國內私營企業的平均稅前收益率與外資公司的平均稅前收益率相同（Dollar and Wei，2006年）。世界銀行投資環境調查對中國各城市的客觀生產條件進行了比較，並與亞洲其他發展中國家城市的客觀生產條件進行了對比。例如，有些企業由於供電不穩定而導致產量下降：印度尼西亞的產量降低了3.3％，巴基斯坦降低了4.9％，菲律賓降低了5.9％，印度降低了7.9％。而中國沿海城市由於供電不穩定而導致產量下降的比例僅為1.0％（表3）。同樣，大部分製造企業都進口一些零件和材料。中國城市的進口通關時間（3.2天）比印度尼西亞（4.8天）、印度（6.6天）、菲律賓（7.2天）、孟加拉（10.6天）和巴基斯坦（17.1天）都短。3在所有影響生產的實際因素中，中國沿海城市比孟加拉、印度、印度尼西亞、巴基斯坦和菲律賓的最好的地區做得都出色。亞洲大國中具備類似良好投資環境指數的國家只有泰國和越南。這兩個國家的發展速度都很快，但近期還是沒有中國發展得快。

    總的來說，中國、印度以及其他亞洲發展中國家的人均國內生產總值和工資水平不相上下，這些國家都已經邁入了全球化時代。但是中國的經濟向全球市場的開放程度最大，同時相當多的中國沿海城市已經為私人投資培育出了穩定的市場環境。中國的開放給中國帶來了持續穩定的高增長。印度緊隨其後，採取了跟中國類似的路線，但是經濟開放的速度沒有中國快，也沒能像中國那樣培育出良好的投資環境。4亞洲其他發展中國家，例如馬來西亞、泰國和越南，也取得了一些舉世矚目的成就，但是其他人口較多的國家，例如印度尼西亞、孟加拉、巴基斯坦和菲律賓，由於投資不好，並且沒能融入全球市場，所以比較落後。

    中國的持續發展歷史性地減少了貧困現象。世界銀行使用家庭真實消費情況（包括自己生產的農作物和其他物品的消費）作為貧困線，標準定為購買力平價每天$1.在大多數低收入國家，這些錢足以保證一個人攝入大約2000卡路里的營養量，還能保證其他基本的生活必需品。在中國，這個標準相當於每年888元人民幣。根據家庭調查，我們估算出中國在1981年時的貧困率為總人口的64％。到了2004年，貧困率降到了10%.也就是說，在這些年當中有五億人擺脫了貧困（圖1）。



貧困率的下降也幾經波折。實行家庭責任制以後，農業產量大幅度增長，從1981年到1987年短短的六年時間內，貧困就減少了一半。從1987年到1993年，貧困水平基本維持不變，之後，才又有所改變。從1996年到2001年，扶貧工作有一次陷入停滯狀態。中國自從2001年加入世界貿易組織之後，減少貧困的速度非常快，在短短三年時間內貧困減少了三分之一。

經濟改革與不平等現象的加劇
     
    中國一直保持著較快的增長速度。每一個家庭都從改革成果中受益匪淺，貧困現象也大大減少。但是，不同人的獲益程度相去甚遠，因此在改革期間出現了不平等的現象。家庭收入或者消費方面的不平等確實存在，重要的社會成果方面的不平等也同時存在，例如醫療狀況和受教育水平。在家庭消費方面，基尼係數從改革之初的0.31增加到了2004年的0.45，相當於美國的水平。在某種程度上講，不平等現象的出現是市場力量的自然結果，市場力量產生了高速的增長，也帶來了不平等現象。但是，也可以說這種不平等現象是「人造的」，政府的各種政策非但沒有消除或削弱不平等現象，反而導致了不平等現象的蔓延和加劇。如果能夠改變某些政策，就可以抑制甚至扭轉不平等現象的蔓延。
     
    「發展必然是不均等的」
     
    諾貝爾經濟學獎獲得者亞瑟。劉易斯（Arthur Lewis）爵士五十年前曾經說過：「發展必然是不均等的，因為發展不是從經濟生活的各個部分都同時開始的」（劉易斯，1954年）。中國很典型，具備劉易斯所提到的兩個發展特點，即教育回報率的提高和農村人口向城鎮人口的流動。中國是一個發展中國家，在改革初期，受過高等教育的人口比例相對較少，同時，住在城市中的人口比例很低（20％），而城市的勞動生產力是鄉村勞動生產力的兩倍左右。

    中國在改革之前，教育體現在薪水上的回報非常少。計程車司機和大學教授的收入差不多。經濟改革后，出現了勞動力市場，人們可以在勞動力市場中找到更高收入的工作，結果是受教育人口的薪水的增長幅度很大，這一點並不奇怪。從1988年到2003年的短時間內，每增加一年學校教育的工資回報率從4％增長到了11％。這種發展狀況起初造成了廣泛的、嚴重的不平等，因為受過教育的最早的那批人很少，他們的收入水平都集中在最好的層次。但是，如果有合理的受教育的機會，則經過一段時間之後會有越來越多的人口接受教育，最終的結果將會是減少不平等現象。

      城鎮與農村之間的生產力和工資水平的較大差距，推動了大量的農村人口向城鎮遷徙。劉易斯指出，如果開始時農村的比例為80％，則部分人口從低生產力的農業轉向高生產力的城鎮職業就不是均等化。但是如果這種流動一直持續到人口大於城鎮的50％，則繼續遷徙就會形成均等化。這種模式在美國的歷史中表現得十分明顯。美國從1870年到1920年的快速工業化時期出現了不平等，之後不平等現象有所下降。因此，根據預測，在中國存在的、產生快速增長的市場力量還會進一步加劇不平等現象。但是在中國需要注意的是，有許多政府政策會導致更嚴重的不平等現象，同時這些這些政策還會限制一些潛在的、能夠最終改善不平等現象的機制。
     
    戶口制度限制了農村人口向城鎮的遷徙
     
    中國在改革之前，中國的體制是完全限制人口移動，在過去25年當中，這個體制的改革速度相當緩慢。每個人都被限制在農村地區或者是城鎮地區（戶口），如果沒有接收管轄區域的允許，任何人都不能變更戶口。實際的情況是，城鎮通常可以為找到工作的、有技能的人解決戶口，但是很少為從農村移民到城鎮的居民解決戶口。儘管如此，經濟發展還是需要這些農村移民，而且大部分農村人口確實把家搬到了城鎮。許多農村移民人口成為了「流動人口」。將近兩億的農村居民在城鎮地區每年至少工作六個月（圖2）。處於實際情況的需要，許多在城鎮工作的農村居民搬到了城鎮，但他們卻沒有經過官方的註冊手續。除了流動人口以外，還有幾千萬人離開了農村，拿到了城鎮戶口。


     
    所以，中國人口從農村地區向城鎮地區轉移的規模很大，但是如果不存在戶口制度，則人口遷徙的規模可能會比實際發生的規模還大。有幾項證據可以支持這個觀點。首先，在改革時期，農村地區和城鎮地區人均收入的差距擴大了，差距的比例達到了三比一（Sicular 等人，2007年）。按照國際標準來看，三比一的比率是非常大的差距。例如，Eastwood和Lipton（2004年）給出的亞洲其他國家農村與城市收入的比率表明，亞洲所有其他國家的比率在1.3到1.8之間，只有菲律賓一個國家的比率超出了這個範圍，其城鄉收入差距為2.2比1.其次，近年來，製造業的工資增長迅猛，增長速度達到兩位數，因此中國現在的工資水平比亞洲其他發展中國家（印度、越南、巴基斯坦和孟加拉）的工資水平高出一大截。工資的提高對於崗位工人來說是好的，但是崗位工人在中國的收入分配體系中處於相對較高的位置，所以這部分人的工資的提高產生了不平等。如果沒有對勞動力遷移的控制，就很難想象製造業的工資會上升得如此迅猛。第三，近期對移民人口的研究表明，移民人口很難將家庭成員也遷到城市，很難讓孩子上學，很難獲得醫療保健服務。所以，這些限制延緩了城鎮人口的增加。

    必須提到的是，到目前為止，中國的城市化進程相對來說還是有秩序的，因此還是需要為戶口制度做些辯護的。人們在中國看不到類似貧民窟的東西，也看不到極度貧困的現象，而亞洲、拉丁美洲和非洲的城市中都存在著這些現象。儘管如此，城市化的進程還是在繼續。在經濟改革的過程中，中國城鎮人口的比例從20％增加到了40％。我的結論是，戶口制度延緩並扭曲了城市化的進程，而並沒有阻止城市化。戶口制度限制了相對貧窮的農村人口尋求較高收入職業的機會，從而可能導致了一定程度的不平等。

土地政策和腐敗
     
    在中國，人口註冊地區分為城鎮和農村，土地也是一樣，其區域劃分為農村和城鎮。在農村土地和城鎮土地上，土地的財產權是非常好的。在城鎮地區，人們很容易就可以賣掉他們的土地和建築物，或者把土地和建築物當作抵押品。在農村地區，農民只要在土地上播種，就具有長期的使用和佔有權，但是農民不能夠抵押或者出售使用權。但是，最離譜的地方是將農村用地轉變為城市用地。中國的人口密度大，水資源短缺，中國的相對優勢在於製造業和服務業，而不是農業。許多農民達不到作為一個農民應當享受到的生活標準，這一事實表明農民的勞動力在城鎮職業中更有用處，所以才出現了幾百萬幾千萬農民遷徙的現象。但是同時，把一部分農業用地轉換為城鎮用地還是有一定的作用的。

    在中國，把農村用地轉變為城鎮用地需要行政手續，要獲得中央政府的批准。農民會根據土地的農業價值獲得賠償。但是轉變土地用途的原因，特別是那些城市周邊的土地，卻是土地的城鎮用地商業價值高於農業用地的價值。這樣，即使中國能夠在之後制定出配套的法律，土地的轉變也無法為農民帶來較高的收入。在有些情況下，土地用途的改變還是比較透明的，土地的使用權被拍賣，所得的收入列入了公共預算，用於資助公共項目。但是儘管是這樣，農民的補償也相對很少。一項政府的研究表明，在土地用途轉變之後，有62％置換土地的農民的生活水平有所下降（農村發展研究所，2005年）。

    此外，人們可以從媒體中了解到一些事情。由於改變土地用途的過程不透明，農民出現了上訪和示威的行為，還有人指控地方官員的腐敗行為。政府曾經公布過暴力抵抗的數據，涉及100多人，這個數字在2005年以前一直保持穩定增加（84000起事件）。根據報道，到2006年，降低了20％。政府一直在採取措施，有關的政策部分我將在下面一節介紹。2006年暴力抵抗的下降說明政府採取的措施可能緩解了這一局面。但是我們可以說，直到2006年，將農業用地轉變為城鎮用地的方式，可能還是增加了不必要的不平等現象。中國還有一個好的現象，就是所有的農民實際上都擁有土地。如果這筆資產可以用作借款的擔保物，或者可以賣掉，為農民移民城市之前提供一些資金，則可以幫助那些低收入的群體。土地用途的改變是行政行為，而不是以市場為基礎的行為，這種行政行為在本質上減少了窮人擁有的主要資產的價值。

     
    財政體系和農村社會服務
     
    在上文中我已經提到，中國市場改革的一個效果是大幅度地提高了教育的回報率。這應該是一個好的發展方向，因為這種現象表明有技術的人就擁有好的工作機會，同時出現這種現象的一個結果是，家庭會想方設法讓孩子讀書。但是，教育需要強有力的公共支撐，同時大家應該享有合理的、公平的受教育的機會。否則，不平等就會永遠延續下去。如果只有高收入人群才能支付子女教育，則這個群體將維持這種特權，高收入群體就永遠是高收入群體了。中國很有可能陷入這個陷阱，這是很危險的。因為中國採用的是地方財政分權的體制，地方政府主要依靠地方稅收來提供基礎教育、基本醫療等基本服務。實際上，中國的地方財政分權體制在全世界算是比較明顯的。

    中國比OECD國家和中等收入國家分散的多，在支出方面尤其如此。全部支出的一半以上發生在省級以下的地區。在某種程度上，中國的整個規模說明了這種分散程度的原因，但是，政府結構和一些特殊支出安排也引起了這種消費模式的上升。還有一些功能，例如社會安全、社會公平乃至國家統計結果在中國也極為分散，而這些功能在大多數其他國家都較為集中。

    中國地方政府的財政差距比大多數OECD國家地方政府的財政差距要大。這些差距表現在各省的經濟實力方面，並且繼續加大。從1990到2003年，最富和最窮省份之間人均GDP 的比值從7.3增長到13.在中國，最富省份的人均公共支出比最窮省份的人均公共支出要高8倍。在美國，最窮州收入為州平均收入值的65%，在德國，任何低於平均水平95%的州都能通過「Finanzausgleich （財政調節）」制度（收入超過平均水平110%的額外徵稅）獲得補貼。在巴西，最富州人均收入是最窮州的2.3倍（Dollar和Hofman，即將出版）。

    支出不平等情況在省級以下地區更加嚴重。最富的縣關於服務提供最重要的水平方面，約是最窮的縣在服務提供方面人均支出的48倍（Dollar和Hofman，即將出版）。這些在總體支出水平上的差距也表現在功能區域，例如健康和教育，在這些區域縣和省之間的變化也較大。

    這些在公共支出方面的不同轉化為社會產出的不同。上溯到1990年，各省間嬰兒存活率的差異不大，但到2000年，情況就大大不同了，它與各省的人均GDP密切相關。中學入學率方面也是如此，各省間以前差距較小。到2003年，在較富省份，中學錄取率接近100%，而較窮省份仍低於40%.

      在中國的財政體系中，有一些再分配，但還不夠。較窮區域幾乎沒有稅賦，因此不能資助較好的基礎教育和衛生保健。其中一些地區的人口將重新安置。但出於國家效率和平等的原因，保證每個人享有良好的基礎教育和衛生保健是合理的，因此當人們遷移時，伴隨他們的是雄厚的人力資本基礎的遷移。

      中國高度分散的財政體系導致許多地方的當地政府沒有足夠的資源資助基礎社會服務。其後果是，只有家庭能夠最大程度的保護他們自己。在中國，看病的費用60%是由病人自己承擔，在墨西哥為25%，在土耳其為10%，在大多數發達國家中，數值更低。貧困家庭或者放棄治療或者面臨嚴重的經濟後果。2003年，國家衛生普查顯示，30%的貧困家庭因為高額的衛生保健支出造成其生活貧困。

     教育的情況也類似。2004年對3037個村莊的調查顯示，小學的平均費用為260元，中學的平均費用為442元。處於貧困線的家庭一個子女一年的全部費用為888元，如子女上中學，就將用去一半。因此，貧困地區和貧困家庭的入學率低的狀況，也就不足為奇了。

貿易餘額和不平等性
     
    本部分的主題為「不平等」，我已經說過「不平等」主要關於中國和長期結構政策，已經造成了中國的不必要的大量不平等。而且，我還想就重要的現實性問題，即中美貿易餘額，進行評論，因為，具有諷刺意味的是，我認為中美貿易不平衡在兩國都使得分化加大。

    把中國這種人口眾多的國家融合到全球經濟體系，將不可避免地對其他每個國家造成影響，包括美國經濟理論，該理論說明美國經濟和全球經濟從與中國的互動中總體獲益，但是，將會出現個體的贏家和輸家。自中國開始開放以來，尤其是在過去15年間，全球經濟和美國經濟一直發展良好，這也為總體獲益的論點提供佐證。美國的獲益表現為各種形式，包括購買和進口中國製作優良的低成本產品的機會，以及銷售美國製作精良的產品的機會，飛機是一個明顯的例子，還有電影、金融服務和高等教育等等。在中國，資本收益率較高，因此，擁有跨國公司股票的美國人也從中國的改革開放中獲益。

    然而，看起來，很明顯，這種一體化融合也對美國技術能力相對較低的工人施加了許多壓力。很難論證這種影響的量化程度是多少，但在我看起來，很顯然，與中國（和其他發展中國家）的一體化融合已經成為美國不平等狀況加劇的一個主要原因。然而，對經理、銀行家、大學教授及其他高級專業人士來說，帶來了許多新的機遇，而對工廠的產業工人和中等技能的人員來說，機會則越來越少。

    這種調節不可避免地會比較艱難，也自然引起了關於政策取向的討論。在美國一些行業圈子比較盛行的一個論點是，設法限制和控制美國與中國的貿易和在中國投資。這是一種故有的保守性方法，它試圖保持現狀。我對歷史的解讀認為，長期來說，通過限制貿易以設法阻止調整並不能保護就業機會，同時使得國家更貧窮，在幫助需要支持的人們方面也較差。調整的進步性方法是注重幫助工人進行調整的服務和安全網路。最明顯的安全網路的形式之一是與就業不相聯繫的全民衛生保險體系，該體系能保證每個家庭可以獲得較好的衛生保健服務，並且如果工人暫時失業或調動到新工作，能夠保持該保險。累進所得稅體制是限制全球化對國內收入分配影響的另一個明顯的方法。在美國，美國所得稅採取的降低的累進稅制加劇了而不是抵消了全球化的不平等效果。一項在所有工業化國家中進行的收入分配趨勢的悉心研究表明，在確定收入的最終稅後分配方面，國內政策比國際貿易重要得多（Smeeding 2005）。許多北歐國家已經設法建立有效的社會保護體系，該體系也能保持勞動力市場的靈活性和經濟的競爭性。

    近些年，許多注意力一直集中於中美的貿易不平衡性。中國的總體性貿易盈餘僅在過去幾年中形成，記住這一點很重要，就是，即使將平衡的中國貿易融入全球經濟體系，也將不可避免地對美國和其他工業國的低技能工人造成壓力。無論貿易是否平衡，都需要社會保障的漸進化推進日程。也就是說，美國產生的巨額貿易赤字和中國的巨額貿易盈餘都是世界經濟的一個問題。在目前這個量級的不平衡是不可持續的，並且它確實加劇了美國低技能工人的相關問題5.當問題是逐漸發展時，調整也肯定會更加容易，因此，加速調整是美國工人所面臨的真正問題所在。

    在我看來，不平衡既有需求方的根源，也有供給方的根源。就需方來說，美國在9.11恐怖襲擊后，對經濟採取了非常強烈的財政刺激。作為臨時性措施來說，這比較合理，但是，美國通過減稅和提高支出造成的結構性赤字，目前已經成為了一個真正的問題。中國政府的論點，有很大的合理性，即，除非美國政府降低其財政赤字（或許通過一些提高稅賦和削減開支的組合措施來加以實現），否則美國的貿易赤字很難降低。同時，還有一個供應方的問題。中國的生產率增長非常迅速，因此，這在某種程度上，要求匯率的一個真正的升值，以防止由於發展導致的不健康的貿易盈餘。這種真正的升值可以通過固定匯率下的一般性物價膨脹實現，也可以通過物價穩定前提下的名義匯率升值實現。目前，大多數經濟學家主張物價穩定前提下的名義匯率升值。然而，也有非常少的優秀經濟學家，不同意這一觀點，並敦促中國保持人民幣對美元的匯率行情。

    當前形式把中國置於一個困難境地。稱中國為貨幣操縱者是不公平的。中國在10多年前選擇了固定匯率，並且在困難時期和順利時期都堅持了固定匯率。大部分時間裡，匯率產生了一個相對平衡的貿易帳戶。對美元的固定匯率，的確是中國整體經濟穩定的一個因素。因此，中國當局勉強放棄其擅長的一些領域。中國也害怕出現類似上世紀80年代中葉發生在日本的大幅度升值問題，造成資產泡沫，以及隨後的經濟危機，並造成經濟增長「消失的10年」。中國當前允許非常適度的升值（因此，大約6%高於原有匯率）政策也是一種妥協。

    當前的形勢並不真正符合中國的利益，中國仍舊是一個需求旺盛相對貧困的國家。貿易盈餘說明中國正在出口資本，而資本是中國本身也需要的。而這些資本大部分已經被投放到低回報的美國債券（知名的1萬億美元儲備）。中國的貿易往來對經濟的刺激如此之大，以至於它已經控制了其他地方的需求。因此，當政府努力解決上節所述的社會支出較低的問題時，受到了整體經濟較熱的情況的阻礙。人民幣的進一步升值，會傾向於給出口領域降溫，會打開擴大國內需求支出的空間。而且，中國擔心人民幣升值的原因之一是人民幣升值將抑制創造就業機會。在過去，出口領域一直是創造就業機會的良好來源。然而，近幾年，出口並不一直是創造凈就業機會的源泉。中國的加工製造領域已經變得更加資本密集，並且在最近幾年，創造了較小的工作機會。根據官方統計，在2005年底之前的八年，中國產業領域每年創造了不到200萬個就業機會，而在服務業領域每年產生近700萬就業機會。因此，匯率升值和服務業方面更大的公共支出能夠產生比目前來說更多的就業機會。與當前情況相比，此政策可以制定得更加平等化。出口的繁榮使城市資產所有者和現有的城市工人獲益，而使得政府提高農村發展和社會服務方面的公共支出變得困難。匯率升值與更高的社會開支有助於解決中國的城鄉差距問題。

    但是，控制升值的進度很困難。儘管進行了資本控制，許多投機資本現在也正流進中國。進一步的升值可能會鼓勵更多的資本流入，加劇中國的宏觀經濟管理方面的挑戰。經濟學家，他們通常很少同意任何事情，非常贊同取消固定匯率制是一個機智的決定。如果事情惡化，它將對中國和世界經濟產生非常消極的影響。

    所有這一切說明，在中美對話中，強調當前形式不符合中國利益，也不是持續性的，是有效的。減少中國的貿易盈餘將意味著中國將其更多的資源注入滿足本身的國內需求中。如果美國採取具體步驟提高美國的儲蓄，包括降低結構性財政赤字，美國將在中美對話中獲得更高信譽。最後，值得注意的是，中國面臨的挑戰非常艱難，頂級經濟學家們對如何正確進行下去持不同意見。就匯率問題指責中國既不公平，也沒有效果。
     
   縮減差距的政策
     
    雖然由於中國引進了市場改革，社會差距會不可避免地有所增加，但是，以上討論的政策則傾向於激化這個問題，而不是可以將彼此之間的差距縮減到最小程度。因此，中國必須採取明確的政策措施來限制或甚至消除各方差距的增加現象。近年來，政府已經開始打算著手解決這些問題。

    由於城鄉生活水平之間的差距不斷加大是導致不平等程度日益加劇的一個主要原因，因此，最為重要的問題是促進而不是阻礙城鄉之間的人口流動。中國已經開始通過各種方法修改其戶口體制。例如，財政部已經通過通知明確聲明，地方政府負責為流動人口提供公共服務，其中包括這些人員的子女教育和享受公共衛生服務的途徑。一些勞動力缺乏的城市，歡迎流動人口在當地永久定居，並且簡化了這些人員登記註冊和獲得全面福利待遇的相關手續。這就是說，想要改變根深蒂固的行為模式，並不是一件非常容易的事情。對於城市的正式居民與近期流動人口實施雙重福利體制，甚至連流動人員的子女也只能就讀於設施簡陋、資金緊張的打工子弟學校，這在很多城市，都是一種非常普遍的現象。為流動人口制訂平等的服務和合法權利，似乎還需要十年或者更長的時間。但是，中央政府已經認識到人口流動對於國家發展和消除貧困可以起到積極的促進作用，這一點非常重要。

    農村市場的真正發展也可促進人口的流動。如果農民可以出售或者抵押他們的土地使用權，那麼這將可使他們籌資進行農村投資、培訓，或者向城市進行遷徙。政府擔心會有太多的土地成為非農業用地。這樣的擔憂或許可能有些過慮了。城市化實際需要的土地數量與中國的農業用地數量相比，所佔的比率確實很小。此外，政府還制訂了市場干預和確保充足的農業生產的相關措施。當前的體制存在的問題是，這種體制給農民這個相對貧困的社會群體造成了過高的成本和低下的效率。為了城市建設徵收農業用地時，農民們目前獲得的賠償也相對較低。政府非常關注土地分配體制，並且已經制訂了中央政府對於土地用途轉化的密切審查制度。農民的遷徙補助費用也得到了顯著提高。但是，仍然需要對農村土地市場進行體制改革。

    中國解決城鄉差距問題的另一個顯著措施，就是確保為所有農村地區提供充足的基礎教育和醫療衛生資金。很多貧困的地方政府由於自身稅收問題限制，無法提供到位的相關服務。對於那些仍然在務農以及後來選擇到城市尋求發展的農村人口來說，良好的基礎教育仍然具備非常重要的意義。在中國，百分之九十二的未脫貧人口受教育的年限都還不足九年；另一方面，接受教育年限達到或超過九年的人口中，貧困人口的比率卻只有百分之二。教育是擺脫貧困的主要途徑之一。政府已經認識到了這個問題，並且已經極大增加了中央政府收入的基礎教育津貼。2006年的預算中，已經制訂了用於免除西部省份所有農村學生的學費的專項資金使用規定。2007年的預算中，這項規定的適用對象已經擴展至中部和西部省份的所有農村學生。

    不過，這個問題卻遠非學費領域這麼簡單。學費問題曾經是一個重要的障礙問題，如果政府的新政策按照當地標準進行實施的話，那麼情況將會具有很大的改觀。不過，問題依然存在，經濟比較富裕的縣在基礎教育領域的投資將會遠遠超過貧困縣，因此，貧困地區和富裕地區的基礎教育之間將會存在巨大的差距。中國將需要進一步加強不同地區之間平衡轉移工作，以便可以達到大多中等收入和發達經濟體中相關差距相對較小的水平。除了提供預算外，中央政府還應建立切實有效的地方官員責任制。在很多國家，這樣的預算轉移都是根據成果措施（創新措施：比如登記註冊比例等，或者已經非常完善的成熟措施：標準化測試的測試得分）進行實施的。

    農村的公共衛生是另外一個重點的領域，這個領域不僅需要更為充足的資金支持，而且需要更為準確到位的規劃設計。政府已經啟動了一項小規模的農村醫療保險試點項目。但是，截至目前，由於政府的投資力度有限，因此，此項工作仍然收效甚微。2007年的預算中，政府將此項項目的投資力度加大了一倍。不過，該項項目的規劃設計工作也同樣非常重要。

    目前的醫療制度存在很多刺激醫生純粹追逐自身經濟利益的不良誘因，經常會開出對自身利益非常有利的處方（例如，中國的剖腹產劇增現象已經達到了非常令人擔憂的程度）。如果只是單純增加這一領域的資金，並沒有對這些誘因進行相應的改革，那麼似乎很難取得更為滿意的工作成果。

      累進稅制和社會保障支付是可以控制差距加大的其它方法。政府在2004年廢除了已經徵收了數個世紀的農業稅，該項舉措很快就對農民的實際收入產生了巨大的影響。中國已經引入和加強了累進所得稅制度。坦白來講，發展中經濟中很難處理好個人所得稅的問題，但是，這項工作至少為將來的工作奠定了相應的基礎。在社會保障領域，近年來制訂了最低生活補助制度（低保制度）。由於其它社會支出最初由地方政府進行支付，所以導致經濟實力雄厚的北京對其具有正式戶口的居民提供高額低保補助，但這裡的流動人口卻無權享受這樣的福利的局面。而且，在大多數農村地區都沒有提供這項福利，或者福利的額度非常小。2007年的預算還包括了一項為農村保護項目提供中央政府撥款的規定，此項規定旨在擴充這個項目的地理覆蓋區域。

      最後一點：我認為，中國當前的貿易順差問題加劇了這個國家的此類差距。正在蓬勃發展的出口領域已經不再是創造就業機會的重要來源；這個領域的資金已經過於密集，而且還存在生產力增長速度過快的問題。因此，繼續通過競爭性的匯率來刺激這個行業的發展，將可能使得在中國已經比較富裕的城市正式居民的收入得到進一步的增加。初期的過熱問題阻止了政府對教育和衛生領域的更多投資。我在這裡羅列的各種措施，即鼓勵人口流動、改革農村土地市場、以及加強農村地區的教育、衛生和社會保障工作等各項措施，都將會通過進一步的匯率增值獲得補償。只通過此項工作就將冷卻出口市場。但是升值會使中國人民作為一個整體更加富裕並且鼓勵消費，而消費在每個社會都主要由服務業構成。服務業比工業的勞動力更加密集。實施更多的公共支出，尤其是健康和教育方面的支出，政府能夠抵抗任何總體性的經濟放緩。公共行業比工業可以提供更多勞動密集型工作，並且如果更多的公共支出降低了家庭經濟的脆弱性，則政府也應在私人消費領域進行更多投入。簡單來說，大量貿易盈餘意味著中國在為滿足其他國家的需要而進行生產；重新平衡國內市場，將使得中國為滿足本國人們的需求進行更多的生產。
     
by David Dollar  （本文為2007年6月世界銀行政策研究工作論文，原文見世界銀行網站，作者繫世界銀行中國區總監）

製造業年均收入剛過印尼一半，怪不得華人受歧視還在那裡安家 ，中國當自強

多少農民，當了十幾年民工，還是農村戶口。