胡錦濤警告諸侯中共面對管治危機

亞洲周刊江迅/中共總書記胡錦濤在中共十七大之後的第一次政治局集體學習會上指出，當前各地出現「管治危機」，要求地方官員增強科學執政、民主執政、依法執政的自覺性。近期出現的「蟻力神」事件、廣州警察槍殺醫生事件、陽江黑社會橫行、北京上訪人士藉法制日伸冤、廣東工人不滿物價上漲而罷工、多個省市連串礦難等都顯示政府不作為已敲響警鐘；北京當局推出「突發事件應對法」，以強化管治、減輕群體事件的衝擊。

中國各地「諸侯」的執政管治弱化，引發層出不窮的社會事件，令中南海高層疲於應對。新一屆中共中央政治局常委組成雖然還不到兩個月，中共中央總書記胡錦濤已在多個場合向地方官員提出面臨「管治危機」的警告，要求官員要有「危機意識」，必須以「黨的執政能力建設作為主線」。最近一個時期，遼寧「蟻力神」造假敗露，數十萬投資者血本無歸；陝西「華南虎照片真偽」事件一波三折；廣州警察開槍打死醫生事件引起輿論質疑；山西、山東、貴州等地礦難接二連三；物價上漲引發民眾不滿；中央實施《招標拍賣掛牌出讓土地使用權規?》，但不少地方政府仍讓他們屬意的發展商輕易拿到大片土地；多年以來，各地民眾不滿地方行政而到上級機關「討個說法」的「上訪」活動有增無減。種種社會事件表明，或上有政策下有對策，中央政令走不出中南海，政令不通，對地方失控；或地方諸侯對該干預的不干預，該懲辦的不懲辦，不作為就是不能為，執政能力岌岌可危。

十七屆中共中央政治局十一月二十七日舉行第一次集體學習，主題是「完善中國特色社會主義法律體系和全面落實依法治國基本方略」。在學習會上，胡錦濤提出了當前中國各地出現的「管治危機」，在社會轉型時期，黨和政府的執政能力面臨挑戰。他要求從中央到地方的各級官員，要「增強科學執政、民主執政、依法執政的自覺性，不斷完善中國特色社會主義法律體系，不斷推進國家各項工作法制化」。他提出要從「完善立法、嚴格立法、公正司法、自覺守法等方面紮實推進」，「實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益」。

突發事件應對法實施

二零零七年十一月一日，中國有一個新的法律實施，這就是《中華人民共和國突發事件應對法》。有學者認為，這部法律還有不少欠缺，但顯示中國正在試圖用法制化的方式處理社會衝突事件。近十年來，中國發生的群體性事件在迅速增加，一九九三年中國共發生八千九百零九宗，此後始終保持快速上升趨勢，一九九九年總數超過三萬二千宗，二零零三年達六萬宗，二零零四年七萬四千宗，二零零五年八萬七千宗，上升近十倍，其中農民維權佔三成五，工人維權三成，市民維權佔一成五五，社會糾紛佔一成，社會騷亂和有組織犯罪各佔百分之五。

中共十七大后，中南海已作出兩批省部級高官的人事調動，省部級換屆由此揭開序幕。中央作出部署，全國三十一個省、自治區、直轄市在二零零八年一月必須全部換屆，選舉產生新的省長、人大主任、政協主席、法院院長和檢察長。這次換屆的一個突出特點是各地的換屆相當集中，所有省區市必須在短期內完成，許多省市甚至都安排在同一天舉行人大會議開幕。這在以往的換屆中相當少見。上一輪各地政府換屆的時間跨度至少五個月，而各地黨委的換屆更長達將近一年。地方政府和黨委換屆震?期過長，地方官員在去向不明朗的情況下會出現工作真空期，管治不作為，這是中南海所不願看到的。

黑社會橫行官府坐視

近年，各地執政管治不作為的現象時有所聞，廣東省陽江市無疑最為典型。陽江人最近有一種終於「解放」了的感覺。移居香港多年的陳少敏是陽江人，早些天她聽說陽江許建強、林國欽兩大涉黑集團被摧毀性打擊，驅散了飄浮於陽江上空的黑社會陰霾，卻沒有顯得興奮。她說：「我真的高興不起來，早在七年前就聽說家鄉黑社會的猖狂。這個好消息來得有點晚，人民早已身在水深火熱之中。黑社會為害十年，當地的父母官呢，都干什麽去了？」

陽江這十多年黑社會坐大，直至以黑金秩序控制了整個陽江市的煤氣、水產、水泥、河沙、磚瓦、房產、公路運輸等，幾乎涉及所有百姓民生的經濟領域，以暴力手段壟斷陽江地區的重要經濟命脈，令整個陽江的經濟發展遠遠落後於周邊地區，招商引資總額幾乎不到周邊城市的十分之一，而物價水平卻在人為地急劇上漲。許建強、林國欽黑社會團夥在陽江橫行十年，二百三十萬市民不得不住他們旗下建材建成的房，吃他們控制下飼養的家禽，出門要坐他們的手下壟斷的公交車，他們一個不高興就可以叫你家破人亡，跺一腳能讓全市人斷糧。

以運輸業為例，陽江到深圳的長途汽車業務幾乎全被黑社會壟斷，還沒投靠他們「公司」的車輛，只要有乘客在陽江上車，半路上必定被砸。曾經有三十多名司機集體到省委上訪，反映陽江黑社會控制運輸業的情況，車到了恩平就被截下，三十多名司機個個被毆打，並押回陽江。一個小學都沒畢業的黑社會頭目，竟然當上人大代表。

公安部介入剷除黑幫

由公安部一位副部長指揮，廣東省公安廳作部署，抽調各地公安作卧底一年，二零零七年十一月二十日採取突擊行動，抓捕兩大黑社會四十八名主要成員，此案仍在審理中。黑社會覆滅后，經濟民生逐漸恢復正常，以水產品為例，曾被操控的陽江至廣州海鮮、水產品運輸和銷售環節恢復正常，以前賣出大號紅花蟹批發價一百八十元人民幣（約二十四點三美元），近日降至一百二十元。

發展經濟，提高民生福利指數，原本是這個時代地方政府當然的責任，但陽江黑金秩序猖獗到「第一政府」的地位，政府的管治不見了蹤影。難怪人們在問：「是誰坐視經濟發展淪陷於黑金秩序？是誰在坐視民生淪陷於暴利？是誰在坐視人民生命淪陷於暴力？」「黑社會視公權力為無物，本不足為怪，但公權力對黑社會視而不見，堪稱怪中特怪。看著黑社會坐大的公權力，不為同謀，即為失職，何況讓黑社會披上合法外衣，必是腐敗」。

政府管治不力，公共權力或因越位或因缺位而侵權，公民權益無法保障，上訪乃至民間群體維權事件發展呈爆炸式增長態勢。據中國社會科學院農村發展研究所研究員於建嶸揭露，河南省有個縣黨政機關公開下文，要求下面的人到北京國家信訪部門去行賄，目的是要把自己縣的到北京上訪群瀧的資訊銷掉，不要讓中央知道有多少人在北京來上訪了。讓人覺得不可理解的是，他們竟然做成了，二零零七年一至三月，這個縣實際赴京上訪二十五起六十五人，結果最後經塗抹銷除后登記的只有一起；到省上訪四十一起五十五人，進入登記的僅剩七起。這不僅說明中央信訪部門和河南省信訪部門都已經發生嚴重腐敗，而且表明中央決策者最後獲得的資訊是不真實的。根據這些不真實的資訊建立的所謂預警機制只能是形式主義的。

每年的十二月四日，官方確立為中國法制宣傳日，以普及法律知識。二零零七年的這一天，來自各地而聚集北京的訪民，卻將這一天定為首屆「伸冤節」。他們在倡議書中寫道：「每年這一天當局定為全國普法日，當局讓律師們在這一天走上街頭免費為百姓服務。我們建議把這一天改成訪族同胞的伸冤節，我們訪族也應該擁有自己的節日」，「我們為了維護自己的合法權益，奔走了幾年、幾十年，但收效甚微。我們個人的呼聲太微弱了，只有一起行動起來，帶著冤情，走上街頭，向全社會訴說我們的苦難，讓全世界都能聽見」。

法制不彰宣傳變伸冤

三日那天，他們在北京郊外的公益東橋附近，運用中共十七大倡導的「表達權」，舉著自製的「歡慶第一屆伸冤節」等橫幅，向媒體和過路行人發放各自的申訴資料，一些訪民更跪著哭訴冤情。他們呼籲當局立即釋放遭判刑的數萬訪民及為訪民奔走的維權人士。活動歷經兩個小時，警方在場監視，卻沒有採取行動。這些訪民大多是婦女、老年人、殘障人士，他們自認在居住地遭受政府和司法不公，於是到北京申訴冤情，長期來卻得不到解決。四日，中央電視台舉行法制宣傳活動，二三千訪民從四面八方湧向電視台門前，舉行維權聚會，抗議因侵犯人權而導致正義淪喪、弱勢蒙冤的行徑。十二月十日是世界人權日，在國務院和人大信訪接待室門前，聚集著上千名來自各地反映問題的訪民。

公民維權是公民的利益表達及官民博弈互動下的利益調整。據中國社會科學院調查，雖然八成訪民的申訴有道理，但半數以上的案件都沒有結論，反而因上訪而遭受打擊。北京當局近來加強了各種打壓的手段，企圖在奧運前將這些訪民掃出北京，包括清拆上訪村。隨著各種社會問題浮出水面，地方政府管治缺失，更多新訪民湧入北京上訪，群體上訪也越來越普遍。

廣州警察開槍事件引起海內外強烈關注。二零零七年十一月十三日凌晨，廣州珠江醫院神經外科醫生、副教授尹方明在接受警察盤查時，與警員發生爭執，被海珠區當值警員葉青雲開槍擊中身亡。現場第一目擊證人王燕鳴被戴上手銬，帶回南石頭街派出所「協助」調查九十小時。王燕鳴恢復自由后，曾與尹方明的家人見面並陳述了當時的情況。

槍擊發生后翌日，《廣州日報》刊登了一篇署名「龔宣」（公安宣傳的諧音）的新聞稿稱：「民警在駕駛警車巡邏盤查可疑車輛過程中遭到阻擾，在被搶走警察證並被強行拖行數米后，被迫鳴槍，造成一名男子死亡。」這份新聞通稿引起外界的普遍質疑，要求另行組成聯合調查組作出結論。廣東省委副書記、省委政法委書記劉玉浦表示，「經過詳細調查后，將在一周內對槍擊事件給出明確的說法」，但至今已經一個月了，仍沒有權威性結論。

清華大學法學院余凌雲教授認為，按照《人民警察使用警械和武器條例》第九條的規定，葉青雲開槍涉嫌違法。如果說海珠區當值警員葉青雲開槍致使醫生尹方明死亡只是個別事件，但廣州市公安局向社會發布的新聞稿，掩蓋事實，矇混過關，就是政府部門的管治出現了嚴重問題。

社會複雜化管治失靈

所謂「管治危機」，用中國社會科學院農村發展研究所研究員於建嶸的話說，是指國家在管理社會秩序的有效性存在問題。它和政治危機、經濟危機是有區別的。政治危機主要是政治結構方面存在的問題，經濟危機則主要是經濟體制和運行方面存在的問題。管治危機主要有兩大因素，一是社會不滿群體的存在，一是管治能力的低下。

「管治」是西方近年來興起的概念。中國在市場經濟改革后管治演變發生的重大原因，是經濟改革后造成的管治真空，轉型社會的複雜性和轉變速度超出了國家系統的能力?圍。由於絕對的權利地位和特殊的制度安排，中共肌體已出現部分病態和壞死，如不適應形勢的需要，改革執政方式，就會走向另一次危機。

中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍認為，當前，執政黨的管治能力存在三方面問題：一是濫用權力，從媒體披露的事件看，一些地方政府濫用權力恣意妄為，隨意侵害公民權利，違法濫權現象並沒有被執政黨自己及時發現、處理和糾正。如果不是被媒體關注，成為社會焦點，進而由中央高層下令查處，這些問題顯然難以得到妥當解決。二是政府效率低下，管理代價沉重。中國的政府是世界上工作人員最多的政府，也是權力最大的政府，但其投入和產出的比例很不相稱，很多基層政府負債纍纍，政府的目的本來是為民謀福利，現實中卻不得不先為自己服務。

強化監督防止濫權

蔡定劍說，三是缺少科學、民主的現代管理方法，管理方法和手段還停留在過去經驗的基礎上，靠傳統的人治、政策、行政命令和運動等方式開展工作。一個現代政黨要提高執政能力，就要嚴格以憲執政。防止濫權，提高執政能力，首先要透過法律規?限制政府的權力，以民主途徑發揮人民和社會對政府的監督作用。靠集中權力來加強對官員和社會的管治是行不通的，上面盯著下面，中央盯著地方的效果，顯然不如讓人民盯著政府和官員的效果好。這就需要執政管治的方式有根本改變。

要解決中國管治危機，近來不少學者提出，首先要在克服民瀧不滿方面下功夫，最基本的就是要建立公平公正體制，建立民意表達機制，允許和鼓勵農民建立農會，工會應該真正成為維護工人權益的組織。其次，要樹立法制的權威，當下國家司法權力因體制性的原因被地方政治利益化了，司法如果不能與政治特別是政治權力人物保持一定的距離，就是制定再多的法律，最終仍然是人治，不會走向法治，在社會管治方面存在的許多問題，都與民瀧對司法不信任有關。再次，要改進管治技術，提高管治水平，加強國家管治能力，中國的政治發展仍然是在威權政治的框架內運行，而市場經濟產生了不同的社會群體利益，威權政治則不能很好的調節這些利益。這正是目前利益衝突和社會危機存在的最深層次的制度性原因。■