預算現狀數千億預算急需執行 修改《預演演算法》成為全國人大常委會代表熱議話題

針對中央部委"預算執行進度慢"的現狀，為避免"歲末突擊花錢"

                    《預演演算法》修改直指預算科學

                                           2007年11月28日       《新聞晨報》      記者周凱 吳飛        實習生田瞡

       日前結束的十屆全國人大常委會第三十次會議傳出消息，修改《預演演算法》成為代表熱議的話題。據權威人士分析，在《預演演算法》修訂議程中，部門預算改革是一個主要的方向，旨在改變中央部委「預算執行進度慢」的現狀，避免出現「歲末突擊花錢」的情況。

　　■預算現狀數千億預算急需執行

　　「如果項目資金根本支不出去，財政為什麼要給資金呢？」9月底，財政部副部長朱志剛在加強中央部門預算執行管理專題會上說。國家各大部委預算執行進度較慢，已經成為公開的秘密。在2008年預算編製開始之際，財政部表了態，針對某些部委預算編製和執行中存在的編天書、誇大項目規模等問題提出警告。

　　財政部的態度令很多部門開始緊張。

　　10月份，國家測繪局下發了一份《關於進一步加強預算執行工作的通知》，「截至10月18日，經統計匯總部門預算執行進度僅為總預算的42％，其中項目預算執行進度僅為34％，不到進度的一半，執行進度『比較緩慢』。」

　　中國林業科學研究院也為此召開了專門會議，記者在一份公開的會議材料上看到，該院2006年結餘資金總額過大，1－5月預算支出偏低，「因此要9月底前全部完成上一年的結餘資金」。

　　中國水稻研究所犯愁的是預算花不完，明年預算規模將核減。在一份「緊急通知」中他們坦言，如果達不到預算執行要求，「財政部將會同農業部相應核減下一年度預算規模」。

　　在教育部下屬的數家機關網站上，晨報記者都看到了《關於加快各單位預算執行進度的緊急通知》。通知強調，本月20日以前，將本單位年底之前需要支付的，但尚未申請的各項年度預算資金（包括預算內和預算外）申請完畢。已申請的，則馬上支付完畢。該份通知還進行了如下表述———「請各單位領導高度重視，抓緊落實，否則後果自負。」

　　據《經濟觀察報》報道，到目前為止，大部分中央部委只花掉了總預算的六成多，一旦錢不花完，財政部警告說，在編製2008年的預算支出時，也許就不會再撥給他們那麼多錢了，這意味著在剩下的兩個月，中央各部委要花掉3000億元到4000億元，才能如期完成預算。

　　雖然各部委在通知中都強調，要「避免出現違規開支和不講效益的突擊花錢」。但是如何在短期內花掉這一大筆錢，又能「嚴格按照規範的支付程序支付資金」，確實是對我國現有財政預算體系的一次考驗。

　　■立法動向部門預算將成修改焦點

　　十七大報告中指出：「完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規範透明的財政轉移支付制度。」在這樣的背景下，部門預算改革成為熱議的話題。

　　在十屆全國人大常委會第三十次會議上，全國人大財政經濟委員會相關審議結果報告指出，修改《預演演算法》是較集中的代表議案。由此，可預見到的是，明年全國兩會期間，《預演演算法》修改及關於部門預算編製的新依據，將成為一個關注的焦點。

　　現行的《預演演算法》制定於1994年，在過去的十多年時間裡，中國的財政收入已經增長了約10倍。據國務院1994年財政決算顯示，當年中國的財政收入為 5218.1億元，而據國家統計局總經濟師姚景源的預測，今年財政收入總規模可達5萬億元。無可否認，如此高的財政收入增長讓人民分享到了收益，但各部委的預算編製質量導致了預算修訂與支出的怪圈。知情人士透露，「報天書」的現象比較普遍，財政業務部門無法對每一個單位的資金需求進行詳細審核。

　　在審計署的審計報告中，中央部門預算執行審計中發現的違法和違規問題金額每年都高達上百億元。由於中國沒有建立透明的預算公示制度，對預算執行和修改的監督力度也較為微弱。就現行的《預演演算法》分析，有關法律責任的規定僅有3條，且都僅限於追究行政責任。以第73條為例，規定的是違反預算調整相關規定的法律責任。「而現實中，無論中央預算還是地方預算，年年都有調整，而這些調整大都沒有依法進行。」中國政法大學財稅金融法研究所副教授楊萍說，「擅自調整預算的情況時有發生，最終結果就是『法不責眾』。」

　　楊萍分析，我國預演演算法從整體上看太粗線條了，預算本身的質量很低，因此每級政府在執行預算的時候都不斷變更。預算是經法律批准生效的，但現實中有那麼多人不尊重預算，就應該對法律進行反思了。

　　■變通做法先行撥付設想引發爭議

　　有一種觀點認為，預算執行慢，跟中國預算編製的時間點也有關係，由於預算經過全國人大批准要等到兩會之後，層層下撥后，到基層單位執行的時候已經是4月份。很多部委認為，因為一季度不能做項目支出，影響了全年的預算執行時間。

　　針對這種呼聲，財政部在8月的人大常委會上提出，建議全國人大授權財政部按上年支出數的四分之一左右預撥1－3月項目支出資金。目前財政部與全國人大正在溝通中。

　　中央財經大學財政系副主任肖鵬表示，這是財政部門採取了一種變通的做法，只是一個法律程序，解決了前三個月預算執行沒有法律依據的問題，但不是預算體制改革的治本之策。

　　中國社會科學院財政與貿易經濟研究所馬蔡琛博士則認為，現行的預演演算法中，已明確規定先行撥付必要經費的必要性，問題是誰來確認這筆經費的撥出。一般春季開工項目不多，而且如果支出的話，勢必會造成誰對現行項目負責的問題。

　　■治本之策

　　專家：建立「績效考核體系」

　　肖鵬認為，改進預算體系的一條重要途徑就是建立「績效考核體系」，也就是說，不但要看預算的投入，也要評估預算的產出。建立起一種結果導向型的財政資金分配機制，提高財政資金使用效益。事實上廣東省已經在試點這一做法了。不過他也表示，要真正推行這一套體系，仍然有很大難度。一方面我國國情限制比較多，另一方面某些績效標準很難量化，比如義務教育所帶來的全民素質的提高等。

　　「政府支出效率確實很難換算成指標進行考核，因為它涉及到社會民生問題以及不同群體對政策的偏好。」馬蔡琛提出，國際上較為流行的考核體系是「結果預算」模式，政府不過多干預各部門具體如何使用款項，而是只考核其部門能否達到實際效果。目前階段，中國首先需要建立和維持對各部門資金使用的良好監督機制，再在此基礎上，進行對結果的考核。