專家解讀十七大:強調"三權制約" 注重"制度反腐"

靠制度反腐，這需要反腐機構自身的改革。比如解決多個機構職能重疊、效率不高問題。還需要從深層次進行體制改革，比如十七大報告提出的，「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」。

    只有真正做到「三權制約」，才能解決突出「一把手現象」……

    ●李玉賦

    十六、十七屆中共中央紀委委員、監察部副部長

    ●謝鵬程

    最高人民檢察院檢察理論研究所研究員，學術部副所長，享受國務院特殊津貼專家。2003年，參加最高人民檢察院司法改革研究起草小組工作

    ●任建明

    清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任、副研究員，北京市紀檢監察學會副會長

    在十七大報告中，胡錦濤總書記說，「堅決懲治和有效預防腐敗，關係人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務」。「生死存亡」的表述，說明黨對反腐問題有一種緊迫感和危機意識。

    在十七大報告中和十七大關於中央紀委工作報告的決議中，我們都能發現這樣的「三個更加」的字眼：「更加註重治本，更加註重預防，更加註重製度建設。」事實上，在胡錦濤「6·25講話」中就有了這樣的表述，這說明黨的反腐敗理論從「權力反腐」向「制度反腐」傾斜，從注意腐敗之「流」轉向腐敗之「源」。

    靠制度反腐，這需要反腐機構自身的改革。比如解決多個機構職能重疊、效率不高問題。還需要從深層次進行體制改革，比如十七大報告提出的，「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」。

    只有真正做到「三權制約」，才能解決突出「一把手現象」……

    如果腐敗持續高發會削弱執政合法性

    南都：在十七大報告中，胡錦濤總書記說，「堅決懲治和有效預防腐敗，關係人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務」。「生死存亡」的表述，說明黨對反腐問題有一種緊迫感和危機意識。

    任建明：腐敗在政治上的危害就是破壞大眾對黨和政府的信任。如果腐敗持續高發，就會影響到執政基礎，削弱黨和政府的執政合法性。

    目前，我們雖然投入許多資源致力於反腐敗，但效果還不夠理想。黨的執政能力、戰鬥力，根本上是靠人民大眾的支持和信任。如果腐敗長此以往，幹部隊伍被腐蝕、瓦解，形成利益群體，這是令人擔憂的問題。所以，一定要堅決懲治和有效預防。

    謝鵬程：可以確信，我們黨在主體上是廉潔的、高效的。當然，腐敗現象在一定的範圍內仍存在。它對於我們黨的形象是一個巨大的玷污，與我們黨的宗旨是背道而馳、水火不容的。十七大報告的說法表明了反腐敗的態度和決心更加堅定。

    報告強調「三個更加」向「制度反腐」傾斜

    南都：在胡錦濤總書記的十七大報告中和十七大關於中央紀委工作報告的決議中，我們都能發現這樣的「三個更加」的字眼：「更加註重治本，更加註重預防，更加註重製度建設。」事實上，在胡錦濤「6·25講話」中就有了這樣的表述，這說明黨的反腐敗理論從「權力反腐」向「制度反腐」傾斜，從注意腐敗之「流」轉向腐敗之「源」。

    謝鵬程：中央在治理腐敗問題上表示，要剷除腐敗產生的土壤和條件，這個說法是比較科學的。我曾經分別就腐敗的源頭、土壤和條件連續寫了三篇文章。我覺得，從實質上來講，人一旦與他的利益及相關利益產生衝突，那就可能濫用職權，導致腐敗現象的滋生。腐敗的條件與監督有關，與透明度有關。

    李玉賦：我們的認識也在不斷深化。開始，我們比較注意企業和中介機構之間，企業和企業之間的交易活動。後來，我們特別地注意到在這個過程中權力的干預，權力的介入。比如：要遏制住商業賄賂案件，必須控制住行政權力的行使。這個方面需要配套進行改革，通過體制機制的創新，逐步地從源頭上防止商業賄賂案件的發生。

    南都：當前，一些領導幹部或黨員的腐化墮落，僅僅是因為他們喪失了共產主義信仰嗎？

    謝鵬程：如果一個人充滿了強烈的、真誠的共產主義信仰，他就不會濫用職權來為自己謀私，即使有利益衝突，他也不會用它牟利。

    但現實生活中，很多人雖然有共產主義信仰，但是他們又經常面對生活的困難，社會的誘惑，那麼人性的弱點會暴露出來。靠信仰來反腐對少數人是管用的，但對大多數人來說，作用是有限的。信仰的問題是主觀的，很難去把握和評價，而且有些人還很會偽裝。

    雖然我們黨培養幹部，要求具有共產主義信仰，但我們評價的標準要客觀化。我們不能完全寄希望於信仰。十七大報告中，胡錦濤總書記提出，要堅持用制度管權、管事、管人，這才是有效的可持續的治理模式。

    南都：胡錦濤總書記提出的「三個更加」，他們之間有什麼關係？

    任建明：「更加治本」和「更加預防」都強調預防。「更加註重製度建設」則包括兩個方面，一方面是制度預防，一方面是制度懲治。

    預防和懲治都得靠制度。在十七大報告上強調，堅決查處違紀違法案件，對任何腐敗分子，都必須依法嚴懲，決不姑息。怎樣去實施是重點。我們必須研究如何加快法治化進程。

    李玉賦：要通過完善法律制度，建立有效的機制。審批行為的管理規範化與治理商業賄賂緊密結合在一起。我們所打擊的國家公務員腐敗案件絕大多數都是利用行政審批權，政治權力和經濟利益掛鉤，公務員從中謀利。行政審批行為的規範，核心就是對行政權力的規範和制約。這一塊管不住，商業賄賂的問題就解決不了。

    謝鵬程：我一直主張檢察機關在預防腐敗方面，應該處於輔助性的地位。檢察機關一般承擔社會責任，主要做的是輔助性和職能性的工作。對檢察機關來說，沒有法律規定，其權力運行沒有規範。假如國家進一步立法賦予檢察機關預防腐敗犯罪的權力，那麼情況可能會好一些。

    單單思想教育不可靠 預防腐敗須制約權力

    南都：談到預防問題，思想教育、廉政文化建設也是預防呀？

    任建明：思想教育、廉政文化建設可以通過改變人的動機和價值態度起到預防作用。但這不可靠。預防腐敗最主要還得靠制度，從根本上形成權力制約，解決權力過度集中的問題。

    比如，領導幹部選拔任用上。儘管程序規定，但歸根結底還是「伯樂相馬」。

    我們得強調從宏觀到微觀，包括公務員工資、薪酬制度改革，把各個政府機關執行公務與部門利益的鏈條切斷。從深層次來說，部門權力和部門利益連結在一起，就會導致政府部門爭權奪利。

    李玉賦：商業賄賂領域的自查自糾的工作，開展了一年。設計和安排的時候，我們已有充分的思想準備，不可能靠自查自糾來解決這些突出問題。我們最大的願望就是通過自查自糾把底數摸清楚，把主要問題能梳理出來，一些突出的問題能夠初步得到解決。

    尤其是觀念、理念上，我們能取得突破，通過自查自糾，認識到商業賄賂十分有害，是腐蝕劑，不是簡單的潤滑劑。

    謝鵬程：比如：個案預防、行業預防和系統預防的工作都以我們的職能為基礎，如果要使它們做得更好的話，那麼檢察機關還應該做一些犯罪研究工作，即每年對檢察機關查辦的一些案件進行統計分析，針對發案的原因、發案的環節進行綜合性的報告，向社會公開，給黨和國家有關部門做參考。

    決策、執行和監督 三權制約尚未形成

    南都：十七大報告中在談到加強反腐倡廉建設時，提出要「以完善懲治和預防腐敗體系為重點」，那麼目前，這種「體系」的建設進度如何？

    謝鵬程：我覺得仍處在初步形成的過程中，或者說是在探索的過程中。我國在探索一種新的結構理論。

    任建明：我們必須承認，我國現在處於從權力反腐向制度反腐的轉型期。

    無論是理論分析還是參考國際經驗，制度反腐，或者說法治的道路是一個成功的基本模式。反腐的成功不可能靠權力反腐，僅僅靠領導的重視，是不行的。所以，只有依靠制度反腐才能使反腐工作成功。我們的反腐制度支撐還不到位，還不太完善。

    未來我們應該加速轉型、徹底轉型，靠制度來反腐。這需要反腐機構自身的改革。比如解決多個機構職能重疊、效率不高問題。還需要從深層次進行體制改革，比如十七大報告提出的，決策權、執行權和監督權要相互制約。

    南都：那麼，這種「三權制約」具體來說如何運作呢？

    謝鵬程：決策權、執行權和監督權結構的劃分與三權分立是不一樣的。我們講的是分工制約，是按照權力行使的階段和過程來劃分的。西方的三權分立把立法、行政和司法分開，強調各種權力相互制衡。我認為我國不能套用分權制衡的理論。

    按照權力過程來劃分，並形成新的權力結構是社會主義國家的一種探索，雖然歷史上出現諸多失誤，存在諸多問題，但是我們逐步在糾正，總體來說，它還是比較成功的。

    任建明：目前來看，決策、執行和監督之間的制約基本上還沒形成。

    從黨的系統來看，我們的監督機構基本上處於雙重領導的體制，還沒有根本上的改變。過去幾年紀檢、監察機構在提高辦案的獨立性方面有了一些進展，但決策、執行和監督權之間還未形成制約架構。監督難、監督疲軟的問題還有待於深化。

    我們要走到這一步還要進行更深層次的政治體制改革。這種制約協調結構和機制不是西方的權力制衡。但權力之間要具備制約的條件，各權力間必須要有相對的獨立性。

    解決「一把手現象」 必須做到三權制約

    南都：在腐敗問題上，「一把手現象」比較突出，黨在有效監督「一把手」方面，有沒有什麼新的舉措？

    任建明：腐敗問題的「一把手」現象之所以很難解決，就因為它涉及到我們深層次的改革。如果決策權、執行權和監督權可以既相互制約又相互協調，就可以以此來規範，就不會存在這樣的問題。

    比如，黨內由雙重領導改為垂直領導或其他方式。比如，黨委和紀委獨立向代表大會負責，接受代表大會領導。代表大會更多地做決策、制定黨規黨紀；黨委執行；紀委監督。我國現在還缺乏形成這種制約的條件。

    謝鵬程：實際生活中，檢察機關本身處於一定的級別上，不同級別的檢察機關處於不同的權力控制之下。首先，它要對人民代表大會負責，受其監督，在當地就要受到政府、黨組織的制約。所以，現在要加強檢察一體化，在一定程度上可以排除一些干擾。總的來說，地方黨委、政府和人大都保證法律的實施，這是它們的基本職責，所以檢察機關執行法律是沒有任何障礙的，對犯罪是不應該有任何姑息的。任何一個國家機關是不應該保護犯罪、姑息犯罪的。

    重典治腐高薪養廉 都是有條件制約的

    南都：社會上，有的人認為，治理腐敗問題應該用重典，也有的人認為，治理腐敗問題應該用高薪。如何看待這些說法？

    謝鵬程：用重刑治理腐敗不是可持續的發展方式，也不符合法治的發展方向。法治社會要教育、要改造。用重典可能就會犧牲個人的一部分人權和司法公正。高薪養廉的措施是從積極的方面促進人們從廉。但是這是有條件制約的。包括國家財政條件的制約和一個社會的經濟發展水平，以及與公民對公務員待遇的認可程度有關。

    近些年來，出現了一些不正常的社會現象，一些優秀人才都向公務員隊伍里擠。為什麼呢？這可能是公務員在文明社會裡面享有一些不應該享有的特權，也有可能是受到中國社會「官本位」思想的影響。在常態的社會，應該依靠法制懲治腐敗，公正地治理腐敗。

    李玉賦：政府的作為要界定在合理的範圍內。公民的自由空間不要去壓迫，不要去侵佔。政府的職能要很好地發揮。在兩者之間，如果能找到一個平衡點、結合點，整個社會的發展就是和諧的，既是好的，又是快的。

    南都：近年來，商業賄賂在一些領域、行業較為嚴重，成為反腐敗的重要內容。

    謝鵬程：源頭是利益衝突。職責和部門利益或是其他利益糾纏在一起，沒有分割開來就容易產生腐敗。有些部門還仍存在這個問題。比如，某些部門「以收定支」的財政體制就隱含著這種利益衝突。這就把它本身履行公職的權力和它的部門的利益聯繫在一起。利益的衝突就導致了權力的濫用，這是今後中央要解決的一個重要問題。

    李玉賦：解決這些問題，要推進體制改革，進一步完善治理商業賄賂的法律制度。

    首先就要深入推進經濟制度改革和行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，推進管理創新，完善對行政管理的監督制約機制，規範權力運行，減少行政權力對微觀經濟活動的干預，防止官商勾結和權錢交易。但行政制度改革是一項長期的任務，政府職能的調整也不可能一步到位。尤其在管理創新方面，我們還會出台新的舉措，加大工作力度，使政府的管理職能既能科學合理地界定，又能使政府管理在民主與法制的軌道上運行。

    要切實使我們的政府處理好與市場、社會、企業、公民的四個關係。職能的調整，不是一味地取消行政審批項目或者轉到其他地方去，就達到改革的目的了。

    成立預防腐敗機構 只是一個必要條件

    南都：近幾年，中央在全國各地實行巡視制度和派駐紀檢監察機構統一管理制度，以及述職述廉、談話和誡勉、黨內詢問和質詢等制度。十七大召開前，國家級預防腐敗的專門機構―――國家預防腐敗局揭牌，這個機構管用嗎？

    任建明：從工作層面上講，這些措施和制度肯定是有一定的效果和意義的。但能否扭轉腐敗高發的趨勢？能否在未來一段時間內決定反腐工作取得成功？預防腐敗局只是說明預防腐敗有一個專門機構，可以做得更專業。但這只是一個必要條件，還不夠充分。

    謝鵬程：這是突破現行體制的一種舉措。而且自去年以來，許多大案要案都是他們發現，並且查出來的，有一定的作用。但要完善這種制度，應該對權力的監督和問責具體化。

    根本性的有兩點：一個是民主，只有建立在民主的基礎上，這種監督才可以持續。中國古代的監督制度雖然比較完善，但因為它沒有建立在民主的基礎上，所以不可持續。另一個是以法製為基礎。必須通過法制的形式使權力在法律的規範化下運作。只有民主和法制相結合，這種監督制度才能有效地克服腐敗。

    南都：我們知道腐敗有成本，預防和治理腐敗問題也需要成本，如何看待後者的成本問題？

    謝鵬程：大部分共產黨員是反腐敗的積極力量，不需要成本，而是貢獻。我們簡單計算一下，即每年發生的腐敗犯罪數量是多少？給國家造成多少損失。還有一個腐敗黑數。即還沒查出來的腐敗，這兩者加起來即腐敗的成本。如果預防工作支付的成本比它高，那麼說明預防工作的效率不高，比它低，則反之。關鍵在於降低成本的一個因素，是增強黨內民主，發揚黨內民主，減少執行的腐敗，以黨內民主帶動社會民主。

    南都：那麼，從反腐的角度看，政府權力是應該強化還是弱化？

    李玉賦：從政府管理的層面來說，該強化的要強化。也就是說，間接的、動態的管理職能，尤其是在社會管理和公共服務方面，需要強化。這是我們的弱點，不到位的地方很多，需要補位的地方很多。該弱化的要弱化。這就是說，直接地對微觀活動的干預，要弱化。我們管了一些不應該管也管不好的事。這實際上使市場經濟本身的作用不能很好地發揮，也容易導致腐敗行為的發生。權錢交易也就很容易在這個過程中發生。該轉化的要轉化。有些不應該由政府管的，比如說資質的問題、標準的問題，可以由中介機構、社會組織來做。當然，這裡有個培育和發展的過程。這個需要經營，也需要完善。

    前段時間，國務院常務會議已經通過了國務院審改辦提出的方案。這個方案是對涉及68個國務院部門的195項審批項目進行取消和處理。這些審批項目有的關係到國計民生，有的關係到國家的安全、公共安全，有的關係到企業公民個人的切身利益，更多地涉及到我們政府機構，我們各個部門的職能定位、利益調整、權力結構的調整。

    這是一件大事，國務院非常重視。公布以後，我們相信在政治、經濟、社會領域方面，都將產生比較好的影響。

    確保權力「正確行使」 先要權力「陽光運行」

    南都：胡錦濤在報告中說：「確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。」這裡，「陽光」成了「正確」的必要條件。

    任建明：關於官方的信息公開，我國還沒有正式的法律制度。國務院的信息公開條例到明年5月1日實行。那麼黨務公開的問題，還有國務院的行政事務公開的問題，則任重而道遠。此外，還有輿論獨立獲取信息的權力等等。

    南都：十七大報告說，中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的，為什麼呢？

    任建明：這些年來，從腐敗的性質和腐敗的程度來講，腐敗還在蔓延。我們的社會對腐敗的容忍度在不斷上升。以前，我們對消極腐敗現象和不正之風非常關注。比如公款消費、公款旅遊、公車私用等等。而現在腐敗現象比以前嚴重多了。

    腐敗和反腐敗是兩種力量的較量和交鋒。客觀上，我們一直未能扭轉腐敗高發之勢，而我們的標準也在不斷降低。雖然在轉型期出現許多問題，但我們沒有別的選擇。我們現在必須靠制度反腐。依靠法律、制度是我們反腐的方向。所以一定要加快轉型，徹底轉型。

    謝鵬程：這些年來，我們對腐敗的容忍度越來越大了，底線越來越低。這個現象恰恰與黨執政發展的要求是背道而馳的。十七大提出的「水火不容」就說明我們黨對腐敗的容忍度進一步降低。我們黨對腐敗的容忍度應該越來越低，越來越廉潔，這才是一個正常的狀態。（南方都市報 記者 陳實 虞偉 毛韻心 譚麗玲 ）

    「三權制約」

    要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定許可權和程序行使權力、履行職責。

    ―――——十七大報告

    「三個更加」

    堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，紮實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加註重治本，更加註重預防，更加註重製度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。

    ―――——十七大報告