加快構建跨界區域生態恢復重建的新機制

前不久發生的太湖藍藻事件說明在跨界區域生態的治理方案和協調機制方面，還存在很多實際問題，如果現在不儘快啟動長三角跨界區域生態治理的協調機制調研，痛下決心綜合治理太湖，其帶給人們的將會是災難性的生態惡果。

雖然滬蘇浙三省市歷來都重視太湖的治理，但難以收到標本兼治的效果和水質不斷惡化也是公認的事實。究其原因，除了近幾年氣溫不斷升高、太湖水位不斷降低等自然原因外，我認為其根本在於太湖屬於江蘇、浙江、上海、安徽三省一市的跨界湖泊，是「公家的湖」，在污染治理上，責任不清，導致各方大肆排放污染物，最終污染物超過了湖體的環境容量。這在本質上是流域生態區與行政區之間不相耦合關係的典型表現。

生態區與行政區是兩個不同性質的區域類型，各自具有各自的運行規律，行政區是一個具有明確法律邊界的封閉政治單元，而流域生態區則是邊界相對模糊的自然開放區域，保持整個流域的動態平衡是其持續發展的基礎所在。行政區與生態區在空間上如果相互耦合，一般不存在生態治理的跨界協調問題，生態治理也會取得較為明顯的成效。但是在現有的行政區劃體制下，實際上行政區和生態區在空間上很難達到相互耦合，往往一個完整的生態區被不同數量的行政區單元所分割，特別是處於數個高級行政單元邊界地區的跨界生態區域，在地方利益驅使和跨界協調機制缺失的情況下，非常容易成為「公共生態重災區」，這是經濟蓬勃發展與生態分割治理并行的必然結果。其實，我國在處理一些跨界生態區域的治理策略上，也初步形成了「跨界」治理的基本思路，如黃河綜合治理委員會、長江流域管理委員會等。當然，太湖也有很多管理組織，目前有太湖流域管理局、太湖漁業管理委員會等組織，但太湖流域管理局不是權力機構，除了從事一些具體的技術性工作以外，監控權、執行權十分有限；太湖漁業管理委員會則隸屬江蘇省，根本無法控制太湖圍網養殖的面積和規模。

從目前來看，太湖治理涉及多個區域和部門，條塊分割造成的「多頭治水」的體制性問題，成為太湖生態治理的瓶頸所在。首先，表現在太湖環境治理的區域分割上。太湖屬於三省一市，每個省市都按自己的標準進行治理，都無法打通區域隔閡，協調好太湖流域各行政區域的湖泊治理資源。現有的太湖流域管理局僅是水利部的派出機構，其與當地政府環保部門之間的關係，缺乏明確的法律界定，其本身的權威性也不夠，導致流域管不了區域，造成區域規劃與太湖流域綜合規劃不接軌，「規劃打架」現象時有發生。其次，表現在生態恢復重建過程中的部門間阻隔。環保部門主要職責是監督水環境，卻由於城市污水和江河不在其管理範圍，大量城市污水被直接排入江河而無法進行管理；河道雖屬水行政管理部門管理，但河道水政部門對於水污染管理缺乏法律依據；漁業養殖對水環境有重大影響，但是卻屬於其他行業主管部門。在治理太湖的具體措施上，相關部門之間的步調有時候不一致，甚至出現扯皮現象。

太湖事件充分表明，「就水論水」的傳統思維，以及缺乏有效的跨界協調製度體系，成為當前跨界生態恢復重建的瓶頸所在。因此，長江三角洲在想法設法促進區域經濟一體化發展的同時，必須同時考慮跨界區域生態恢復重建事宜，需要建立切實有效的跨界生態治理綜合新機制。筆者認為，對跨界生態區域的恢復重建，重點應該做好以下幾點：首先，強化領導的生態危機意識，逐級明確跨界生態區恢復重建的責任主體，特別是要明確引發太湖污染的170多條支流的治理責任人，每個相關省市政府切實擔當起應有的生態重建責任，變被動為主動，真正做到「誰污染、誰治理」，責任不明，公共生態悲劇無法避免。其次，構建扁平--網路化環境跨界管理組織體系。具體而言，可以根據具體的自然環境特徵（如流域、泊湖、濕地、自然保護區等類型），在跨界生態區成立由中央和地方政府共同參與的「××生態重建管理委員會」、「××綠色聯盟」等，並賦予強有力的跨界地區生態管理權和執法權，對跨界生態區域資源實行統一規劃、統一配置、統一調度、統一管理，制定統一的開發政策，合理劃分生態功能區，審定生態納污能力，制定污染物排放總量控制方案，確定跨界生態要素管理標準，對跨界地區內各省區、各地市污染物排放總量控制實行監督，對跨界污染事故和爭端糾紛進行統一協調和仲裁。對太湖而言，眼下應該強化太湖流域管理局的綜合執法權。最後，打破行政區劃界限，建立健全生態治理的跨界協調機制或制度體系。由於協調不力，地方政府之間經常陷入「議而不決、決而不行」的尷尬局面。因而，在跨界地區生態治理中，各相關地方政府之間，建立健全制度化、程序化、規範化、法制化的橫向利益協調機制，主要包括：建立高層環境主管部門領導定期互察互訪、協商交流的互動協商與聯合監督機制；建立邊界污染（水污染、土地污染、大氣污染、酸雨污染等）的聯合防治與聯合監測機制；建立跨界區域環境實施統一規劃、統一設計、統一標準與統一政策的區際統籌規劃機制；建立區域環境信息互通共享與環境危機事件的聯合處理機制；建立區域重大環境犯罪案件的共同執法與聯合司法機制；建立促使區域生態公平-可持續發展的區間利益補償機制；建立區域生態環境評價的全民參與機制。與此同時，各成員政府應該共同制定和簽署「跨界環境保護公約」，要求每個簽約政府遵守跨界污染防治和控制原則、污染預防原則、誰污染誰付費及水資源持續利用等原則，在本行政轄區內必須採取特殊措施，達到跨界區域總體的治污目標和相關要求。