檢察官：礦難瀆職犯罪免刑和緩刑比例達95.6%

　 2007年05月22日05:30 　 檢察日報　 　

5月9日，全國檢察機關反瀆職侵權工作宣傳月活動啟動。

礦難幕後　

　　貪官落法網過半判緩刑 嚴重影響打擊腐敗的聲威

　　中國青年報：貪官多判緩刑讓法律喪失震懾力

　　反賄賂立法四觀念待更新 莫讓緩刑成貪官特刑

　　檢察機關立案查處事故背後瀆職犯罪專項調查顯示——


礦難揭底：庸官弄權，意在撈錢


全國檢察機關反瀆職侵權工作宣傳月活動開始后，最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳向《檢察日報·廉政周刊》獨家披露了《檢察機關立案查處事故背後瀆職犯罪情況報告》。該《報告》以２００５年高檢院介入調查並辦結的６起礦難背後的瀆職犯罪案件和２００６年立案查處的安全事故背後的瀆職犯罪案件數據為基礎，對礦難背後存在的瀆職犯罪的特點、易發案環節等進行了專項調查分析。近日，檢察日報記者專訪高檢院瀆檢廳負責人，請他對《報告》的相關內容進行解讀。


瀆職犯罪造成礦難頻發


《檢察機關立案查處事故背後瀆職犯罪情況報告》披露，２００６年，全國檢察機關共介入重大責任事故調查１３８３起，這些事故共造成死亡３９７０人，重傷８０６人，經濟損失６．８６億餘元。２００５年，全國各類特別重大安全生產事故頻發，其中礦山事故在發生頻率和造成的影響與損失方面尤為突出。２００５年，全國共發生１２起死亡人數３０人以上的特別重大礦山安全責任事故，共造成９９４人死亡、２８人失蹤、６２人受傷，直接經濟損失達２．２４億元。


２００５年，最高人民檢察院派員參與國務院事故調查組對９起特別重大礦山安全事故的調查工作。各級檢察機關立案查處了其中６起事故的４６名涉嫌瀆職犯罪的國家機關工作人員。


按２００５年發生死亡３０人以上礦山事故的１２家企業的經營性質分類，其中國有煤礦４家，民營、鎮辦、村辦採礦企業８家。在事故背後存在瀆職犯罪案件的６個採礦企業均為民營、鎮辦、村辦企業。可見，對這類企業負有監管職責的國家機關工作人員瀆職犯罪的發案比率遠遠高於國有企業。


《報告》認為，這些事故發生的主要原因是礦主無視法規超設計能力、超強度組織生產以及私挖濫采。這些違規、違法行為與負有監管職責的國家機關工作人員在採礦安全生產監管過程中放棄監管職責，乃至濫用職權的瀆職犯罪行為密不可分。「一些地方安全監管乏力，不認真履行職責，個別人甚至徇私枉法。特別重大事故損失巨大，影響惡劣，用鮮血和生命換來的教訓刻骨銘心。」高檢院瀆檢廳負責人分析認為，重大安全生產責任事故往往與國家機關工作人員的濫用職權、玩忽職守等職務犯罪相關聯，職務犯罪是造成重大安全生產責任事故發生的重要原因之一。因此，要打擊重大安全生產責任事故犯罪，預防和減少重大責任事故、重大安全生產事故的發生，必須特別注重查辦事故涉及的國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權等職務犯罪。


瀆職犯罪背後伴生權錢交易


《報告》認為，礦山事故中瀆職犯罪的具體表現形式主要有七種：


——追求地方經濟利益，無視甚至縱容非法超強度開採。政府主管領導、行業主管部門盲目追求經濟指標，放棄監管職責，對礦主超設計能力、超強度組織生產、私挖濫采現象視而不見。


——濫用職權，降低「門檻」，為非法生產披上「合法」外衣。各級監管部門的涉案人員在日常監管工作中，超越職權，為不符合安全生產的採礦企業違規生產提供便利，甚至幫助不具有開採資格的企業取得合法開採的相關證件，致使國家關於安全生產監管的法規形同虛設。


——履行職責不到位，安全整改流於形式。地方政府和行業監管部門監管不嚴，日常檢查流於形式，整改措施不落實，甚至放寬驗收標準，導致不符合復產條件的礦井恢復生產、應被關閉的礦山未被關閉，有的甚至敷衍了事，默許礦主繼續冒險生產。


——管理不嚴，危爆品監控缺失。我國曆來對採礦企業購買、貯存、使用炸藥、雷管等火工品實行嚴格控制，由政府行業主管、安全監管部門和公安機關相互配合對火工品的購買、貯存和使用實行全程監控。但在被查處的幾起礦山事故中，卻普遍存在政府行業主管、安全監管部門和公安機關對火工品監管缺位的問題。如山西朔州細水煤礦在停工整頓期間，竟能私下購買到炸藥用於非法生產。


——監管缺位，防控事故的最後一道關口「洞開」。地方政府主要領導放棄安全生產第一責任人的職責，駐礦安監人員玩忽職守，致使被停產整頓礦井的礦主能夠非法私下組織生產，最終導致慘劇發生。２００５年的６起事故中，有３起是在停產整頓期間發生的。


——監管人員貪圖私利，大搞權力尋租。在６起礦難事故中被查處的４６名涉案人員，相當一部分利用手中權力，在履行審查、發放安全許可證、日常監管、安全檢查、復產驗收、關閉非法礦井過程中，收受礦主賄金，在礦山入股或接受乾股，大搞權力尋租。如廣東省安監局原副局長鬍建昌等人到大興煤礦進行現場檢查時，多次收取礦主曾雲高所送「紅包」、「下井費」。


——官煤勾結，充當「保護傘」。山西寧武賈家堡煤礦發生「７·２」礦山事故后，寧武原縣委副書記李天恩、原副縣長李德生濫用職權，與縣煤炭局原局長亢存煥、原總工程師連玉明等人共同策劃，瞞報事故，將死亡３６人上報為１９人，並轉移死者屍體。大興煤礦礦主曾雲高是一名在職公安幹警，他用金錢、乾股鋪路，大肆賄賂各級公職人員尋求保護，以至於長期從事非法經營煤礦開採。


「近年來查辦案件的實踐表明，國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守背後往往隱藏著索賄受賄等腐敗行為。瀆職失職掩蓋權錢交易，權錢交易助長濫用職權、玩忽職守，二者相伴而生。」高檢院瀆檢廳負責人告訴記者，在案件查辦過程中，檢察機關發現權錢交易有幾種表現形式：一是有的國家機關工作人員和國企負責人在礦山非法入股；二是自己或支持親友辦礦；三是利用手中的權力進行權錢交易，成為違法違規行為的保護傘；四是參與瞞報事故或庇護事故責任人；五是袒護生產經營中的非法違法行為。


該負責人說，實踐中，檢察機關注意通過檢查責任事故單位的財務資料和購銷記錄、合同等，發現貪污受賄等職務犯罪。同時特別注意責任事故單位的現金交易和賬外賬的查證，看有沒有虛列支出，大肆行賄的現象；有沒有偽造股東名單，向國家機關工作人員送乾股的現象；有沒有幕後買賣資質、證照的現象。一旦發現權錢交易、貪污賄賂犯罪，檢察機關堅決予以打擊。該負責人認為，礦難背後的權錢交易、官商勾結等腐敗現象已引起有關方面高度重視，查處力度會越來越大

第 1 2 頁 瀆職犯罪呈現「三多三少」


《報告》披露，２００５年６起礦難中，被查處的４６人涉嫌犯罪的罪名主要是玩忽職守和濫用職權，其中，涉嫌玩忽職守的２８人，佔６０．９％；涉嫌濫用職權的７人，佔１５．２％。２００６年，在檢察機關介入調查的安全事故中，共立案偵查６２９人，其中以玩忽職守罪立案５５５人，以濫用職權罪立案４９人，以其他罪名立案２５人，分別占立案人數的８８．２％、７．８％、４％。涉案人員所在的行業和部門主要集中在對礦山安全生產負有監管職責的安監部門、礦區地方黨政機關、國土資源管理部門、煤炭工業管理部門和公安機關等。其中以安監部門和礦區地方黨政機關的人員居多。


該負責人分析認為：「《報告》顯示，礦難背後的瀆職犯罪呈現『三多三少』的特點。主要體現在，玩忽職守犯罪多，濫用職權等犯罪少；負有一定管理職責的處、科級中層官員所佔人數多，普通工作人員和更高級別官員少；行業管理職能部門領導、礦區政府黨政領導涉嫌犯罪的較多，一般工作人員較少。」


免刑和緩刑比例高達９５．６％


２００６年底，山西左雲礦難瀆職案件宣判，法院的判決結果令人大跌眼鏡：１２名瀆職官員中９人被判處緩刑，３人被判免予刑事處罰。也就是說，這１２名涉案官員全部是在監外執行，而這起事故造成了５６名礦工死亡。一審宣判后，媒體反映強烈。此後，法院對部分涉案官員改判，加大了處罰力度。


這起礦難暴露出來的重大責任事故背後的瀆職犯罪輕刑化問題也為《報告》所關注。《報告》披露：２００６年，在檢察機關立案偵查的６２９名犯罪嫌疑人中，已經對３７０人作出了刑事處理，其中，檢察機關決定不起訴８人。法院已經作出刑事判決的有２４９人，其中判處免予刑事處罰１３１人，占判決總數的５２．６％；宣告緩刑１０７人，占判決總數的４３％；判無罪２人，占判決總數的０．８％；判處實刑９人，占判決總數的３．６％；還有１１３人已由檢察機關提起公訴尚未宣判。數據分析顯示，在已經作出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達９５．６％。


對此，高檢院瀆檢廳負責人認為，當前，社會公眾特別是一些國家機關工作人員和領導幹部，對瀆職侵權犯罪的嚴重危害性，以及懲治瀆職侵權犯罪的重要性和必要性的認知程度還不夠高，相當多的瀆職侵權犯罪案件被忽視、被容忍、被「諒解」。有的領導幹部對發展經濟、鼓勵創新與懲治瀆職侵權犯罪的關係認識模糊，片面強調保護地方利益和部門利益，對辦案工作不理解、不支持、不配合，甚至法外講情，為犯罪嫌疑人開脫責任，查辦瀆職侵權犯罪案件發現難、取證難、處理難、阻力大的問題依然沒有得到很好的解決。


「上述問題，致使反瀆職侵權工作尚處於法律監督的薄弱環節，制約著反瀆職侵權工作全面發展。」該負責人憂心不已。


查案工作領域有待拓寬


２００６年２月２３日，監察部、最高人民檢察院、國家安全生產監督管理總局聯合簽發了《關於加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯繫和配合的暫行規定》熞韻錄虺啤對菪泄娑ā罰牎！侗ǜ妗啡銜，《暫行規定》為檢察機關與相關部門協作配合打下了良好工作基礎，在事故定性、責任調查、案件移送和偵查取證等工作環節，在符合各部門職責範圍的基礎上，既體現充分依法辦案又照顧了高質高效的工作模式，極大地推動了瀆職侵權檢察工作。


《報告》指出，檢察機關偵查一體化機制在查處事故背後的瀆職犯罪案件中彰顯了威力。檢察機關通過直接派人參與事故調查，上級檢察院對下級檢察院查辦案件採取具體指導、掛牌督辦等方式查處礦難背後的瀆職犯罪，取得了明顯成效。但是，《報告》同時認為，目前查辦礦山事故背後的瀆職犯罪案件尚存在一些不足：


——立查案件數量、辦案涉及的部門和監管環節不均衡。各級檢察機關在２００５年的６起特大礦山事故中共立查了４６名涉嫌瀆職犯罪人員。


經過對比分析可以看出，僅大興煤礦礦難一案就立查了２３人，占立查總數的５０％。犯罪嫌疑人涉及廣東省、梅州市和興寧市三級安監局，梅州市和興寧市兩級國土資源局及兩級煤炭工業局，興寧市、黃槐鎮兩級政府和興寧市公安局等１０個機關、部門，發案環節涉及日常安全檢查監管、核發許可證、火工品監管和現場停產監管等諸多監管環節。但新疆阜康神龍煤礦「７·１１」礦山事故到目前僅立查了２名領導幹部。在山西朔州細水煤礦「３·１９」瓦斯爆炸事故中也只追究了２名現場監管人員的瀆職責任。


——調查領域有待拓寬。６起礦山事故中暴露出一個共性問題，就是都存在礦主非法生產、超能力、超強度生產和私挖濫采。而礦山生產離不開炸藥、雷管和供電、供水保障。因此，如果各個職能部門都能嚴格依法管理，緊密配合，礦主則無法獲取用於非法生產、超能力、超強度生產所需的相應保障。但是，目前查辦的案件很少涉及這些職能部門的問題。另外，對礦工的安全培訓、安檢員的崗位考核及持證上崗等監督落實，國家明確規定應由安全監管部門進行監管，但在目前查辦的瀆職案件中還沒有涉及這方面的問題。


「這些問題已經引起檢察機關的關注，下一步將在這些方面對此加大辦案力度。」該負責人強調。
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難道中國的公檢法是專為人民而設立的?