瞭 望：探索中國法治標準

符合中國理想與國情的法治國家標準如何確立，需要上下的共同關注、研究與共識
   
     ● 郭奔勝 傅丕毅（瞭望新聞週刊記者 歐洲導報社轉自瞭望來稿海外首發）

     《瞭望》新聞週刊近期在基層調查中發現，目前我國從上到下，幹部群眾，越來越多地從法治角度去理解和評判社會深刻變化、體制急劇轉型和利益深度分化。這意味著「依法治國」的觀念深入人心，獲得強大的民意基礎。而在另一方面，這樣的民意對國家法律制度的要求也越來越高。解決、緩和轉型中大量的社會矛盾，均寄望於法治建設的完善度。
     本刊記者在調研中發現，黨委政府以法治手段建立安全可靠的社會管理機制，亟待探索和建立符合中國國情的法治標準，從而有效地維護公平正義。
   
     ◆ 基層群眾的法治焦點
   
     在調查中本刊記者瞭解到，基層群眾對我國法治建設成就的判斷，大致有三個具體內容。
     一是「治官」標準是評判法治建設的標準。記者在隨機採訪中發現，基層群眾把官員腐敗與法治建設成效緊密聯繫在一起。當前官員腐敗高發一定程度上降低了群眾對建設法治國家的信心。
     浙江省台州市司法局宣傳處長鄭應有說，到基層搞普法教育，一些群眾拿著報紙上刊登的官員腐敗被判刑的報導說，領導幹部腐敗成這樣，你們還是給他們多上課吧，幹部帶頭守法了，群眾自然就會守法。
     在幹部腐敗新聞的刺激下，一些群眾對普法有一種抵觸情緒，他們認識法治建設的心態也趨於複雜，甚至認為法治是「治民」而不治官。有的基層黨委政府朝令夕改、制度多變，政策措施的連續性和穩定性缺乏法律保證，甚至不按法定程式辦事等現象，更加劇了群眾對法治建設的不信任感，認為政府一些舉措不僅沒有做法治建設的榜樣，還帶頭破壞法治。
     二是「司法公正度」成為人們評價司法活動的標準。無論是普通幹部、人大代表，還是基層群眾；無論是從未打過官司的人，還是打過官司的人，在談到法治建設時，都不約而同地談到了「司法不公」問題。典型的說法是，「窮人打不起官司」、「沒有關係打不贏官司」、「執行難難於上青天」、「寧願上訪也不要打官司」等等。
     近年來，隨著司法監督力度加大，一些錯案得到了糾正，這些案件經媒體公開披露後，在社會上引起極大反響，無形中似乎強化了人們對「司法不公」的認識。當前，涉法涉訴案件激增一定程度反映了社會對司法公正的認可度不高。據江蘇省信訪局統計，涉法涉訴案件已經連續2年居新增信訪案件的前列。
     一位在基層法院從事多年審判工作的法官也坦言，法院審判案件的確容易受到方方面面的干擾，突出表現是「案件一進門，兩頭都託人」。在這樣一個氛圍中，審判工作總是被先入為主地蒙上了一層「司法不公」的陰影，困擾著基層司法人員辦理案件。
     三是「部門立法」難以服眾。高品質的立法是提升法治水準的重要基礎。有關法律人士對目前存在較為嚴重的「部門立法」現象表示擔憂。社會上也對部門通過立法實現與民爭利的做法表示不滿。
     中國憲法學會副會長林來梵說，我國從上世紀90年代開始的大規模地快速立法活動，一方面使法律體系迅速完善，但另一方面，有關立法「宜粗不宜細」、「有比沒有好」的思路也不可避免地留下了許多問題。首先，有些法律的制定缺乏民眾的廣泛參與，立法者又缺少深入調查，許多從國外移植的法律規定難以在中國社會背景下發揮應有的作用，有的成為一紙空文；其次，部門參與立法客觀上導致了法律的「部門化」傾向。特別是一些壟斷行業，在起草法律草案時加入了大量有利於部門壟斷利益的法律條文，按照這樣的法律來進行經營、服務，勢必會造成部門利益損害公共利益。
   
     ◆ 法治建設需要對國情深入認識
   
     本刊記者在採訪時發現，根據群眾的關注點，當前依法治國的核心是推進司法公正。而推進司法公正，需要建立當前國情下的法制標準。
     目前有些黨委、政府、司法機關負責人包括部分法學家對法治建設有兩種似是而非的觀點：一是把法治理想化，沒有認識到法治建設是必須支付成本和代價的。
     比如在基層採訪時，本刊記者屢屢聽到一些官員、學者質疑政府廢除《收容審查條例》，導致基層政府在控制流動人口，管理城市方面，缺乏有效手段。林來梵認為，這其實是一種典型的法治理想化，任何法治的進步都是需要支付代價和成本的，廢除《收容審查條例》實際上是保障人權和管理城市兩種價值權衡的結果。
     第二種觀點是法治速成論，一些基層幹部和部分法律學者脫離了具體的國情，用成熟法治國家的標準審視目前國內的一些不法治現象，並由此得出法治無望論的悲觀結論。
     台州市政法委副書記林金榮告訴本刊記者，比較典型的是在當前社會矛盾多發期，處理數百人參與的群體性事件，有時確實無法做到依法辦事，如果嚴格按照法律，會有不少跟隨參與打砸搶行為的群眾被判刑，所以我們只能打擊為首，教育多數，但這與法律面前人人平等的法治原則是不一致的。有人就會質疑我們行為的合法性，也有人據此認為現有的社會條件難以實現法治目標。
     一些著名法學專家認為，這兩種觀點有一個共同的特徵，就是脫離國情，空談法治，對於確實囿於具體國情的不法治現象，社會應該有更多的寬容度，要看到國家大的方向是逐步朝著法治目標邁進。
    受訪的法學家們認為，現在面臨的最根本和最迫切的任務，就是如何將法治的普遍規律與中國的特定國情創造性地結合起來，摸索出一條適合我國國情的法治之路。
     國家行政學院副院長袁曙宏說：「不論世界各國的法治道路如何千差萬別，有兩點必定是相同的：第一，它必定是名副其實的法治，而不是人治，更不是專制；第二，它必定是一個國家、一個民族的人民，從本國歷史、現實和國情出發所作出的選擇，而不可能是少數人超越歷史、脫離現實、違背國情所作出的選擇。」
     本刊記者在採訪時，絕大部分法學家和黨政司法機關人員對此並無異議，但是他們認為，目前需要廓清的是，究竟什麼是具體國情？以及如何在具體國情的基礎上借鑒他國何種先進經驗？他們建議，應該在國家層面成立民主法治建設領導小組，開展具體研究和實證工作。
   
     ◆ 審判獨立是正途
   
     一位元基層法院院長告訴本刊記者：「有一次，縣委書記向我打招呼，要法院對一個刑事案件判決輕一點，理由是為了保證地方經濟的發展；我不能不聽，錢袋子都掌握在黨委政府手裏，不聽的話，會影響法院整體利益。」
     在基層，關於司法體制改革，本刊記者聽到最多的是對法院管理體制的議論，有些基層法院同志認為，法院應該垂直管理，徹底擺脫地方保護主義的干擾，這樣才能保證司法公正。
     著名法學家江平認為，法院垂直管理不一定是最好的模式，因為法官的孩子在地方上學、家人在地方工作，地方上要干擾還是照樣可以干擾。現階段法院的改革，應該著力在提高法官審判水準和增強審判透明度，比如中級及其以上法院的判決書都應上網際網路，只有增強透明度，才能夠促使法官廉潔。
     北京大學法學院院長朱蘇力說，法院不能像檢察院一樣變成上下領導關係，五四憲法確立的上下級法院的指導關係，以及由人大任命法官的制度，凝聚著第一代領導人的智慧。目前需要改革的是通過建立制度，確保法官獨立審判，一是法官不能太年輕化，因為法官不僅需要豐富的法學知識，也需要豐富的生活閱歷，要推遲法官退休年齡，法官退休年限可以放寬到65歲，尤其是法官緊缺的中西部年限可以推遲到70歲。二是法官獨立審判要有職位保障，法官不能像行政機關一樣，可以隨意平調，挪位置。
     林來梵認為，垂直是行政系統的特點，法院垂直管理後帶來的問題，可能會使目前的二級終審制變成一級終審制，會侵犯當事人的審級權利。目前法院的經費都是來自於地方，使得地方行政機關與法院關係過於密切。解決這個問題的思路，是法院的設置應該使司法管轄區和行政管轄區交錯。
   
     ◆ 法治建設發力點
   
     接受採訪的一些法律專家和司法人員認為，當前要高度重視社會對法治建設日益高漲的需求，針對法治改革中不斷出現的熱點和難點問題，積極應對，正面回應，從能改、能做的領域抓起。
     豐富普法手段，培育「法律至上」理念。鄭應有說，法治要成為全社會的一種信念，而不是成為專業術語。當前要在堅持「五五普法」的基礎上，抓好兩頭法治教育，即「抓公務員龍頭、抓青少年源頭」，建議在公務員考試中，把法律知識、法治案例等內容增加到70%（現在不足10%），強化准公務員的法治理念；同時，顯著增加中小學校的法律課課時，並納入教育部的教學大綱，讓法治理念真正進課堂。
     建立法律審查機制，防止法律「內分泌失調」。林來梵說，現在法律與憲法之間、下位法與上位法之間、規章與法律之間、檔與法規之間，存在相抵觸的情況，缺乏對法律實施之後的評估。他建議，建立憲法性審查機制，對法律進行系統清理，糾正「部門立法」傾向。讓立法成為制度化的穩定性的工程，這是目前法治工作的一個重要步驟。
     建立完善的司法監督體系，防止監督「情緒化」。江蘇省社科院法學研究所副所長蔣秋明說，人大監督、社會監督、法律監督對保障司法公正起到了很大作用，但當前要防止出現「情緒化」監督傾向，即案件未審先監督、一邊監督一邊干預、憑感覺監督等等，建立體現法治精神的司法監督體系，形成司法監督合力。
     科學配製司法權力，形成有效的制約關係。最高人民檢察院職務犯罪預防廳廳長郝銀飛說，我們的司法體制總體上是有效的，但也存在成本高、效率低的問題。司法體制權力配置不盡合理，比如審判權與執行權不分，辦案權與關押權不分，這造成了一個部門的自由裁量權過大，潛伏司法腐敗的風險。她建議對司法改革要有憂患意識，在強化工作機制改革的同時，要著力研究司法體制改革，把司法體制建設納入法治化軌道。