協力應對非傳統安全威脅的挑戰

協力應對非傳統安全威脅的挑戰

熊光楷

大約1000年前中國的一位思想家張載就將有志之士的社會良知概括成「為天地立心」，「為萬世開太平」，充分反映了先賢們所特有的崇高理想與深沉的使命感。人類文明自發軔以來，歷盡劫難，但總能克服困難險阻，不斷發展進步，正得力於各國人民的共同奮鬥。回顧歷史，展望未來，我們既為人類所取得的文明成果而感到欣慰，也深深感到肩負的責任重大。已經過去的20世紀曾經歷兩次世界大戰，給人類帶來了深重的災難。但世界各國人民終究依靠自身的努力，重新贏得了和平。進入21世紀，和平、發展、合作已成為時代潮流，但人類和平與發展的事業也面臨著嚴峻挑戰。霸權主義、局部戰爭等傳統安全威脅仍影響著世界的和平與穩定，而進入新世紀第一年就發生的「9·11」恐怖事件，2003年發生的「非典」疫情，以及去年年底發生的印度洋海嘯災難等都表明，非傳統安全威脅正日益凸顯，並與傳統安全威脅相互交織，威脅著人類的生存與發展。人類社會面臨著新的安全挑戰。如何應對這些來自非傳統安全領域的威脅和挑戰，已成為各國共同關注的重大課題。

一、非傳統安全威脅對世界和平與穩定提出了新的挑戰

關於非傳統安全威脅的內涵和外延，有著各種不同的解釋，目前還沒有一個統一公認的看法，但各種不同的解釋、看法也存在許多共性。近年來，中國領導人多次在各種場合談到「非傳統安全威脅」，明確提出「傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織」是當前人類社會面臨的挑戰之一。中國已經與東盟、上海合作組織成員國等就開展非傳統安全領域的合作進行了許多有益探討和嘗試，並於2002年5月在東盟地區論壇上提交了《關於加強非傳統安全領域合作的中方立場文件》。這裡我主要依據中國政府發表的文件，並參考學術界有關研究成果，就「非傳統安全威脅」的涵義試作一個僅供研究的解釋，即非傳統安全威脅是相對於軍事、政治和外交等傳統安全威脅而言的，指除此以外的其他對主權國家及人類生存與發展構成威脅的因素，主要包括恐怖主義、販毒走私、嚴重傳染性疾病、海盜活動、非法移民、環境安全、經濟金融安全和信息安全等方面。

非傳統安全威脅對世界和平與穩定的危害不可低估。2001年的「9・11」恐怖事件奪走了近3000人生命，超過了美國在當年珍珠港事件中的陣亡人數，另據不完全統計，僅2004年全球發生的較大規模的恐怖事件就導致2900餘人死亡、8200餘人受傷；國際有關機構統計，現在全球死於艾滋病的人每年高達250萬至350萬；有關研究還顯示，1974年至2003年的30年裡，全球發生的重大自然災害造成至少200萬人死亡，1.8億人流離失所，而2004年12月印度洋大海嘯導致近30萬人喪生，給有關國家造成的經濟損失更是難以估量，僅斯里蘭卡一國就達到13億至15億美元，佔到其經濟總量的6.5%。由此可見，儘管許多非傳統安全威脅看上去不像世界大戰那樣硝煙瀰漫，但其危害程度有時並不亞於一場戰爭，已經構成對世界發展和人類生存的嚴重威脅。與非傳統安全威脅相比，非傳統安全威脅的分佈範圍和危害樣式具有一系列鮮明的特點，因此有的外國學者稱之為「新威脅」（New Threats）。概括起來說，非傳統安全威脅主要具有以下特點：

（一）非傳統安全威脅超越了傳統安全以各國疆界為主的地理空間，具有突出的跨國性。非傳統安全威脅普遍具有跨國性的突出特點。首先，許多非傳統安全威脅本身就屬於「全球性問題」。如地球臭氧層的破壞，生物多樣性的喪失，嚴重傳染性疾病的傳播等，都不是針對某個國家或某個國家集團的安全威脅，而是關係到全人類的整體利益。其次，許多非傳統安全威脅具有明顯的擴散效應。如在東亞、拉美先後爆發過的金融危機，始於一個國家，而最終波及整個地區，而且隨著其不斷擴散，其危害性也逐漸積聚、遞增，以致釀成更大危機。再次，許多非傳統安全威脅的行為主體呈「網路化」分散於各國。如以「基地」為核心的國際恐怖組織就分散在全球60多個國家，其結構呈網路狀，彼此並無隸屬關係，但聯繫緊密、行動靈活。非傳統安全威脅的跨國性非常突出，是世界各國共同面臨的挑戰。

（二）非傳統安全威脅超越了傳統安全主要限于軍事領域的樣式，具有明顯的多樣性。傳統安全的核心是軍事安全，主要表現為戰爭及與之相關的軍事活動和政治、外交鬥爭。非傳統安全威脅遠遠超出了軍事領域的範疇。首先，大部分非傳統安全威脅屬於非軍事領域，如能源危機、資源短缺、金融危機、非法洗錢等主要與經濟領域相關，有組織犯罪、販運毒品、傳染性疾病等主要與公共安全領域相關，環境污染、自然災害等主要與自然領域相關，都不是傳統安全所關注的領域。其次，某些非傳統安全威脅雖具有暴力性特徵，但也不屬於單純的軍事問題。如恐怖主義、海盜活動、武裝走私等雖然也屬於暴力行為，並可能需要採取一定的軍事手段應對，但它們與傳統安全意義上的戰爭、武裝衝突仍有很大不同，而且單憑軍事手段也不能從根本上解決問題。非傳統安全威脅的多樣性，使其較傳統安全威脅更為複雜，靠單一手段難以根治。

（三）非傳統安全威脅超越了傳統安全威脅由矛盾積聚到衝突爆發的漸進方式，具有強烈的突發性。傳統安全威脅從萌芽、醞釀、激化到導致武裝衝突，往往會通過一個矛盾不斷積聚、性質逐漸演變的漸進過程，往往會表現出許多徵兆，人們可據此而採取相應的防範措施。然而，許多非傳統安全威脅卻經常會以突如其來的形式迅速爆發出來。首先，不少非傳統安全威脅缺少明顯的徵兆。據有關資料，1990 年以來全球有100多起影響較大的恐怖事件，都是在毫無防範的情況下發生的。從20世紀80年代出現的艾滋病，到近年來的「瘋牛病」、口蹄疫、「非典」、禽流感等，當人們意識到其嚴重性時，已經造成很大危害。其次，人類對某些問題的認識水平還有局限。如地震、海嘯、颶風等自然災害，其發生前並非全無徵兆，但由於人類在探索自然方面還有許多未解之謎，而全球經濟、科技發展的不平衡，也導致許多發展中國家缺乏對災害的早期預警能力。此外，金融危機、傳染性疾病等非傳統安全威脅並非源於某個確定的行為主體，其威脅的形成過程也帶有很大的隨機性，使防範的難度明顯增大。

（四）非傳統安全威脅與傳統安全威脅相伴而生，具有明顯的互動性。當前，非傳統安全威脅與傳統安全威脅相互交織、相互影響，並在一定條件下可能相互轉化。首先，許多非傳統安全問題是傳統安全問題直接引發的後果。如戰爭造成的難民問題、環境破壞與污染問題等。其次，一些傳統安全問題可能演變為非傳統安全問題。如恐怖主義的形成，就與霸權主義所引發的抗爭心態，領土、主權問題導致的衝突和動蕩，民族、宗教矛盾形成的歷史積怨等傳統安全問題有著密切關聯。再次，一些非傳統安全問題也可能誘發傳統安全領域的矛盾和衝突。如恐怖組織謀求獲取核生化等高技術手段，就會涉及到大規模毀傷性武器擴散問題。非傳統安全威脅與傳統安全威脅的互動性，使看似相對孤立的事物，卻常表現出「牽一髮而動全身」的效應，不能簡單地對待和處理。

二、非傳統安全威脅的凸顯具有複雜深刻的歷史背景

非傳統安全威脅早已有之，並非一個全新的問題。西方恐怖活動可追溯到公元前四世紀的古希臘，公元前二世紀中國的《史記・刺客列傳》中也記載了許多謀刺活動；販毒、海盜、嚴重傳染性疾病等問題都並非始於今日，自然災害更是始終與人類歷史相伴隨；20世紀70年代初「羅馬俱樂部」發表的《增長的極限》等著名報告中，也已經就環境安全問題發出了警告。但是，非傳統安全威脅成為各國普遍關注的嚴重問題，卻是近年來才凸顯的。除了由於冷戰格局瓦解，世界大戰爆發的危險降低，人們開始更多關注早先被冷戰掩蓋住的一些問題之外，近年來連續發生的「9・11」事件等重大恐怖襲擊，東亞、拉美金融危機，「非典」疫情傳播，乃至印度洋大海嘯等，都進一步引起各國對非傳統安全威脅的高度重視。

如何看待和審視非傳統安全威脅的成因，可以有不同的視角。幾千年來，中國的古聖先賢在關注國計民生、天下大勢問題時，提出了許多充滿東方智慧的人文思想，成功解決了許多複雜重大的問題，至今仍有重要的啟迪。中國古代哲學思想的一貫傳統就是推崇「和」，認為只有這樣，才能實現世間太平、「天下大同」。當某種現象成為社會的毒瘤，對人類社會構成威脅時，中國古人會將此歸結為某個方面的失衡，主張將恢復事物間應有的「和」作為化解危機之道，「和也者，天下之達道也」。我認為，非傳統安全威脅之所以由原先潛在、局部的問題，演變成全球性的現實威脅，有其複雜深刻的歷史背景和成因，主要有以下四個方面：

一是國際政治秩序長期的不公正，引發更多矛盾和危機。中國古人主張「協和萬邦」、「萬國咸寧」，強調「己所不欲，勿施於人」。國家之間應平等相待、和睦共處。聯合國憲章和國際法準則也要求，國家不論大小、強弱、貧富，都一律平等。但歷史上形成的國際舊秩序，長期存在嚴重的不公正問題，成為誘發恐怖主義等非傳統安全威脅的重要原因。近代以來，帝國主義、殖民主義對發展中國家的壓迫和剝削，至今仍遺留下很多歷史問題，造成一些地區的熱點紛爭，導致衝突和動蕩，為恐怖主義滋生提供了溫床；當前，仍有國家在國際事務中推行霸權主義，在反恐鬥爭中奉行雙重標準，從一己私利出發，而嚴重忽略其他國家和民族的利益，從而引發了一些處於弱勢的群體，採取極端手段進行抗爭。國際秩序的嚴重不公，就可能結出像恐怖主義這樣的惡果。

二是世界經濟發展長期的不平衡，造成更多不安全因素。中國先賢歷來認為貧富差距懸殊是導致矛盾和衝突的重要根源。中國古代著名政治思想家孟子講過：「大貧則憂，憂則犯禁」。經濟全球化在為加強國際合作、促進共同發展帶來前所未有的機遇同時，也進一步加劇了南北差距，一些發展中國家面臨被進一步邊緣化的危險。西方學者貢德・弗蘭克在其名著《白銀資本》中曾指出，1800年時，西歐的人均收入水平為260美元，美國為213美元，發展中國家當時平均水平約200美元左右，印度為160—200美元，中國為228美元，各國收入水平差距不大。但200年後的今天，美國人均年收入已超過4萬美元，而最不發達國家只有300多美元，不到美國的1%。另據有關統計，貧窮國家與富有國家的貧富差距在過去40年間增加了一倍，全球不發達國家已從1971年的25個增加到目前的49個。世界經濟發展的失衡所導致的部分國家的極端貧窮和落後，催生了相關國家部分民眾的絕望心理和鋌而走險的心態，為恐怖主義的滋生和蔓延提供了土壤，也促使一些發展中國家內部矛盾不斷加劇，削弱了其應對危機，抵禦自然災害、嚴重傳染性疾病和跨國犯罪等威脅的能力，並導致難民和非法移民數量急劇增加。

三是人類發展與自然環境長期失諧，導致更多環境安全問題。中國早在4000多年前就開始重視環境安全問題。著名的聖人大禹曾下令百姓在春季不得伐樹，夏季不得捕魚，其目的就是保護生態平衡。但從美歐等西方國家工業革命開始，走的就是一條「先建設、后治理」的發展道路，以犧牲環境為代價。近年來，廣大發展中國家也面臨著類似問題。這種發展模式導致人類面臨日益嚴重的環境安全問題。研究表明，近半個世紀以來，自然災害的發生頻率明顯提高，強度明顯增加。20世紀60年代時，全球每年發生自然災害100次左右，現在則達到每年500次以上，提高了4倍，僅1974年至2003年間，全球就發生6367次重大自然災害，平均每年200多起以上。人與自然關係的失諧，已經威脅到人類整體的安全。

四是國家間聯繫的迅速發展與國際危機防範機制建設不相匹配，使各種非傳統安全威脅難以得到及時遏制。20世紀中後期以來，經濟全球化加速發展，生產要素流動和產業轉移加快，各國相互依存日益加深，全球經濟已經成為一個有機互動的整體。這為各國經濟發展帶來了許多有利條件，但也導致經濟和金融風險時起時伏，跨國犯罪日益猖獗，傳染性疾病傳播範圍和速率明顯增大。儘管國際社會為消除這些負面影響，進行了不少努力，但目前看，尚未形成完整、系統的國際防範機制。一旦在某個國家、地區發生危機，就會「一損俱損」，出現「多米諾」式效應，影響到更大範圍，而且導致類似的危機反覆發生。例如，過去20多年裡，世界各國發生過100多次金融波動、震蕩和危機，其中不少次都波及全球，但至今仍未能真正建立起一個防範金融危機的國際機制，致使金融安全問題依然比較突出。

中國古代思想家講過，「知者，行之始，行者，知之成」。我們今天來研究非傳統安全威脅的特點和成因，目的是為了共同探求有效的應對之策。儘管國際社會在反恐、衛生防疫、防災減災、打擊跨國犯罪等領域已經取得了很大成果，但非傳統安全威脅成因複雜，不可能在一朝一夕就被清除，而且有的還可能呈現上升勢頭，威脅世界的和平與發展。如何應對這些挑戰，切實維護世界和平、促進共同發展，為各國人民營造一個穩定和諧的家園，仍然是我們必須認真思考和切實解決的重大課題。