遊走統獨之間的鋼索政治 ——台第二共和草案

作者 曾昭鵬
聯合早報

　　醞釀數月的《中華民國第二共和憲法》草案日前終於出爐，至今雖未導致台海局勢緊張，卻也在一定程度上讓原本敏感的兩岸關係出現微妙變數，因此格外引起關注。

　　呼應月初台灣陳水扁拋出的「四要一沒有」主張，與之一脈相承的這部憲法版本完整保留原先總綱內容，最大特點在於新增的「前言」部分，尤其是其中對於兩岸現狀與未來的論述，不僅把中華民國與中華人民共和國並列，同時也精確界定中華民國的管轄範圍，並允許公民投票決定兩岸政治關係，促使外界對新憲可能存在明顯「二中架構」，以及「法理台獨」階段性論述的解讀。

　　陳水扁去年11月接受英國《金融時報》專訪時曾表示，第二共和就是要「凍結」現行憲法，制定台灣憲法。

　　負責草擬「前言」的前陸委會主委、台大國家發展研究所教授陳明通認為，第二共和憲草對兩岸未來「採取開放式選項」，不等於「兩國論」入憲，原來「第一共和」憲法總綱，包括中華民國國號、國旗、固有疆域不變，「前言」作為台灣與中華民國之間的憲法連結，將強化兩者的共同命運，並務實處理兩岸關係。

　　陳明通表示，台灣藍綠惡鬥壁壘分明，修憲常欠缺客觀討論的空間，但這部憲法以中華民國出發並保留中華民國之名，將兩岸未來交付人民公投，符合各方期望。此外，第二共和憲法為協商兩岸終局政治安排提供憲法授權，將來執政者可以跟中共談判，不致被批評「賣台」。

　　據媒體報道，目前仍身為民進黨政府國安系統核心幕僚的陳明通在公布第二共和憲草版本之前已和府方溝通，島內政治觀察家認為，隨著相關草案檯面化，加上較早時候台灣駐美代表的人事異動，執政民進黨年底立委及來年總統大選的選戰主軸其實已呼之欲出。

　　民進黨主導議題的能力，成功使藍營一再陷入被動的不利局面，從利用二二八悲情意識、正名台灣的「去中國化」運動、批判威權領袖蔣介石，到由「四要一沒有」延伸而出的新憲催生工作，多項議題分進合擊的戰略只為達到讓統獨課題持續發酵，鞏固台灣主體意識的目標。

　　東吳大學政治系主任羅致政教授告訴本報：「我想第二共和與其說它是一個修憲工作，不如說它是一個所謂的修憲運動，建立一個全民共識，其中不只有選舉的操作，它比較像是一個政治教育的工作，讓人民知道憲法內涵是什麼。」

　　一般預料民進黨接下來將積極操作公投綁大選的策略，進一步凝聚支持者的認同，可能成為公投議題的包括追討黨產、遷都南部，以及以「台灣」名義加入聯合國，但修憲公投未必能順利登場，因為按憲法規定，修憲草案必須先由立法院通過，公告半年後再交由人民投票，因此公投能否與立委或總統大選一併進行，得視立法院是否能及時通過相關提案。

東吳大學羅致政：

修憲通過難度很高

　　修憲需要獲得超過四分之三立委贊同，並由超過二分之一公民複決，方能通過。

　　羅致政說：「（要落實新憲）以現階段來講困難度很高，就以現在修憲的程序來看，立法院的高門檻不容易通過，而即使通過立法院，公民投票的高門檻也同樣不太容易跨越。況且，這也只是所謂民間或學者的版本，最重要的還是民進黨的版本，因此其中還有很多修改的可能性和空間。要成為一個公投版本，一定需要政黨背書，接著也需要民間連署的過程，不是一天兩天，甚至是一年兩年可以達成的。」

　　事實上，第二共和另一項重點在於全面改革政府體制，其主張的新制度不僅改采內閣制、也將以間接選舉方式產生虛位化總統，並讓由200個議席組成的國會擁有監察權，落實三權分立。

　　眼看年底立委席次就要減半（從225席減至113席），被認為以「交換立委支持」作為其中考量的內閣制設計有意大幅增加議員人數，確實對現任立委有一定的吸引力，但羅致政認為在立委提名等複雜因素及新制不一定能及時落實的考慮下，大批在野黨國民黨立委倒戈支持修憲的可能性不高。

　　除了修正現行制度下可能產生「少數政府」（朝小野大）空轉的畸形現象外，外界普遍認為，台灣也希望借用內閣制提升政府效能的包裝，消除台海問題中，扮演關鍵角色的美國對台灣修憲的疑慮。

　　美國知名兩岸問題專家容安瀾（Alan Romberg）接受台灣媒體訪問時明確指出，如果台灣修憲把焦點放在提升政府效能，避免直接或間接使兩岸關係複雜化的議題，美國就沒有意見，但如果陳水扁接受第二共和憲法的主張，它對兩岸關係可能的影響，幾乎可以確定將導致台美關係緊張。

　　第二共和的鋼索政治對兩岸關係的衝擊最終或許還是取決於中國的態度，如國立政治大學國際研究中心教授蔡瑋受訪時說：「兩岸沒有互信基礎，北京對所謂提升政府效能的說法要採信多少，值得關注。中國在一個兩難的情況，很可能是採取比較負面的態度來看。這又回到統獨是目的還是手段的問題。而如果陳水扁把基礎都打好了，北京對最終的意圖是很清楚的。」

蔡瑋接著說：「至於美國，它會回頭看中國的底線。為中國出頭，做中國的打手，會得到什麼好處？如果中國都不在乎，為什麼美國要在乎？」
憲法草案重點

◆前言：

　　（一）中華民國創立於1911年，但1921年7月蒙古　人民共和國獨立，1949年10月中華人民共和國成立，其後並為國際社會所普遍承認。中央政府因此播遷來台，國家管轄領域僅及於台澎金馬與其附屬島嶼，以及符合國際法規定之領空、領海與鄰接水域。

　　（二）中華民國與中華人民共和國建立任何形式政治關係，須經對等、和平協商后，交付公民投票。

　　（三）台灣海峽兩岸終局政治安排未協商完成前，特制定中華民國第二共和憲法（簡稱台灣憲法），適用於國家現行管轄領域範圍，原憲法相關章節條文及增修條文，停止適用。

◆設計要點：

　　·內閣制，最高行政機關改稱國務院，設總理一人，由國會議員出任；國務院總理由總統提名，經二分之一以上國會議員同意獲得任命。

　　·總統虛級化，由新設」總統推薦委員會」提名人選，經二分之一以上國會議員同意而告當選，任期六年，可連任一次。

　　·三權分立，廢除考試院，監察權回歸國會；國會席次增加為200席，任期四年，連選得連任。國會有調查權，經三分之一以上議員提議，設置由議員組成的特別調查委員會。