官員代表將陷入「代表與監督兩不能」怪圈

代表若自身是行政官員或者司法官員，他們自身之間就是一個利益和意見的共同體，讓他們去監督「一府兩院」的工作，等於是要求自己進行內部監督，「自己監督自己」，而內部監督早就為經驗證明最軟弱和最無力的一種監督方式 　

「很有必要調整人大常委會組成人員的專兼職比例。目前的代表結構問題比較突出，黨員、官員代表比例偏高，農民、工人和外來人口的利益缺少真正的代言人。」這是廣州市人大常委會代理主任鄭國強21日上午在2006年廣州市人大制度研討會上作書面發言時說的一番話。（《北京青年報》12月23日）

鄭國強說這話的背景是，廣州500名人大代表中，官員代表佔了38.43%，其中「一府兩院」組成人員及其工作人員又佔總數的10%。廣州情況如此，那麼，全國的情況呢？中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍在2005年6月24日作客人民網時透露，十屆全國人大代表中，來自工農第一線的代表大概只有100多人，而具有官員身份的代表有1200多人；此外，蔡定劍統計過一個市的人大代表，幹部代表超過了60％。2005年，在全國「兩會」期間，中央黨校教授王貴秀在接受記者採訪時，針對我國各級人大代表中官員佔70％的構成現狀，也曾大聲疾呼「代表中的官員之多是世界罕見的，人民代表大會不是官員代表大會」！

由此看來，近年來，我國各級人大中的官員人大代表比例逐步增高是不爭的事實，此次之所以為媒體關注，是因為說話人鄭國強的特殊身份———廣州市人大常委會代理主任。他部分地說出了「官員代表」在當前人民代表大會中的制度性困境。

人民代表大會是人民參政、議政的大會，是社會各階層、各團體表達自己意見和利益訴求的機關，是選舉和監督「一府二院」，實現人民當家作主的機關。「官員代表」過多，就必須擠占農民、工人和其他各階層的代表名額，讓他們的利益不能得到真正表達。鄭國強就直言，「黨員、官員往往囿於身份，沒能做到知無不言、言無不盡」。

本來，現代社會大多數民主法治國家都是實行代議制民主，更多是「利益代表」而非「身份代表」，選民只要選出代表自己利益的代表能在議會上為自己代言就行，代表不一定具有本階層的身份。不過，官員代表卻無法成為公眾的利益代表，這其中原因姑且不說「選舉制度沒有真正的體現民意，有一些計劃安排的成分，所以官員很容易得到代表的位置。」（蔡定劍語），也就是相當多官員不是真正由公眾選舉產生；更重要的是作為官員，他們處於社會管理者的地位，相對被管理者的公眾來說有其特殊利益，在涉及許多公共事務時，他們的意見不能完全代表公眾甚至與公眾站在對立面，因此，「官員代表」的第一個制度困境是「代表不能」。

「官員代表」的第二個制度困境是，容易陷入「監督不能」。在我國人民代表大會中，人大代表一個重要職能是監督「一府兩院」的工作，維護公眾的利益，確保政府依法行政。代表若自身是行政官員或者司法官員，他們自身之間就是一個利益和意見的共同體，讓他們去監督「一府兩院」的工作，等於是要求自己進行內部監督，「自己監督自己」，而內部監督早就為經驗證明最軟弱和最無力的一種監督方式，其監督成功只能依靠成員的自覺和道德的力量。這種「監督不能」特別體現在對上級官員的監督上，在現行體制下，官員受到上級官員的管理，官員的任命主要來自上級，那麼下級官員要聽命於上級官員；然而，在人大會上，上級官員往往面對著的是下級官員人大代表，由下級官員來審議他們的工作和監督他們依法行政，這種由上級官員管理與任命的下級官員人大代表怎麼能理直氣壯、大膽地進行監督呢？對此，漢密爾頓早就作出過經典論述，他說：「就人的天性而言，對某人的生活有控制權，等於對其意志有控制權。」「官員代表」既然面臨二大制度性困境，那麼當然要儘可能在人大代表中減少官員擔當人大代表的比例，使代表成分更為合理。正如鄭國強所說：「必須增加代表結構的科學性」。至於如何減少「官員代表」增加代表結構的科學性，說簡單也簡單，說難也難，簡單的是，在選舉人大代表中，真正增加競爭因素，減少人為操縱因素，讓代表真正來之於民；說難的是，一些地方政府領導人是否願意痛下決心，真正推行民主與法治建設。