「順應民意」的新一輪政府權力擴張

從2005年春至今不到兩年的時間裡，中央和地方的各相關行政管理部門針對房地產市場出台了不計其數的政策，下發了不計其數的文件。這些政令中的絕大多數是限制性，而非服務性的。遺憾的是，從全國範圍來看，房價非但並沒有如老百姓所願的那樣降下來，反而不斷攀升，甚至連加速上漲的勢頭在大多數地方都沒有得到有效抑制。

進入新世紀以後，老百姓——特別是低收入的弱勢群體——對於教育、醫療和住房問題這所謂「新三座大山」的不滿和怨言日益高漲。媒體對此的批評聲音也越來越響亮，諸如「醫改失敗」、「教改失敗」等討論一時被放大為全社會廣泛關注的熱點問題。

老百姓對「新三座大山」的直觀是學費貴、看病難，買不起房……這時候，不少人會重新留戀起計劃經濟時代的義務教育、大勞保和單位無償分房。於是，大多數的民意認為：是醫療、教育和住房制度改革導致了醫院、學校和房產開放商「一切向錢看」。加上一批老左新左們的不斷鼓噪，一時間要求政府強力干預的呼聲一浪高過一浪，少數極端的觀點甚至呼籲停止改革，恢復過去的那種體制。

其實，政府的行業主管部門未必不歡迎這樣的請願，它們自己的願望很可能與上述民意是高度一致的。自然，它們的表現也極其順應民意。我們頻繁地看到和聽到教育、衛生和建設主管部門的高官挺身而出，向底層民意表達來自官方的高調同情，並強烈譴責學校、醫院和開發商（主要是民營學校、民營醫院和私營開發商）惟利是圖、利欲熏心；之後便是行業主管部門加強管理（通常還伴有嚴厲打擊）的強烈意願；最後便是一連串苦衷和無奈，集中表現為：本部門的權力有限，人力財力嚴重匱乏，難以完成上述為民做主的高尚目標。言下之意自然是：國務院應當（必須）給他們更多的行政許可權，財政應當再多撥幾筆專門預算，當然，最好再增設幾個局級以上的辦事機構……一句話：添官加錢造橡皮圖章。

有一個事實，他們沒有以同樣慷慨激昂的語調告訴老百姓，其實絕大多數受到他們批判的惟利是圖、利欲熏心的學校、醫院和開放商正是直接受他們管轄的國有企事業單位。另一個事實也需要順便提一下，最近幾年，在教育、衛生直至能源、基礎建設等領域，正在上演的「改革」是一場持續的「民退國進」，民營醫院和民營學校的生存空間日漸逼仄，而不是像那些「醫改教改失敗」論者所描述的那種可怕的大規模私有化。

改革開放快30年了，國人的觀念發生了翻天覆地的變化，不過民眾中有一種思維定勢卻絲毫沒有任何改變，頑固地佔據著社會輿論的制高點。這種思維定勢的邏輯是這樣的：因為某一事務事關大多數老百姓的切身利益，所以政府就應當格外加強管理，出台專門的法律、規章、制度、文件，最好乾脆政府自己直接去從事。

依我看，上述話語背後隱含了三個前提：第一，政府是絕對公正無私的；第二，政府是全知全能的；第三，政府的作為是不會產生任何代價和成本的。

可惜的是，審慎推敲之下，這三個前提一個都站不住腳。政府的絕對公正無私是現代民主社會的一種理想，而遠非現實。政府作為一種理念也許是公正無私的，但它也是由你我一樣的活生生的人組成的，難道構成政府的公務員就沒有自己的七情六慾？難道他們的七情六慾就完全不可能影響他們在為政府打工時的思維和行為？況且，作為一個總體的政府，是由許許多多部門組成的，部門會有自己的利益訴求，並形成自身的小目標，絕大多數時候這種部門利益訴求和小目標與政府作為一個整體的全局利益訴求和大目標並不是完全吻合的。正因為這樣，同一個政府的不同部門之間經常會發生尖銳的矛盾。至於政府全知全能的假設，則早就被計劃經濟實踐的失敗所證明是謬誤之極的。而政府行為高效和無成本的想法也顯而易見是不切實際的幻想，如果政府不是如此地昂貴，我們納稅人的負擔原本可以減輕許多。更重要的還不是政府行為的成本問題，而是它的代價。世界上所有的事情都不是孤立的，你做了一件有利於A的事情，則很有可能在客觀上對B造成不利。政府行事也擺脫不了這個因果循環，所以好的政策往往是利益各方激烈角逐后達成的折中與妥協。

對事關重大國計民生的事務，政府應加強監管，這點我絲毫不反對。不過，作為現代民主政府，這種監管應當是提供公共產品、監督市場主體行為的「服務式」的監管，而不是以行政權力干預、甚至直接介入市場的「命令式」的監管。就拿房地產來說，我認為，政府眼下最迫切應該做的事情有兩件：一是加強對土地批租和房地產商品銷售過程中的透明化制度建設和監督；二是加快低收入家庭的住房社會保障體系建設，例如，儘快提供更多的經濟適用房和大廉租房。當然，對主管部門來說，上述這兩件事情都屬於吃力不討好的活兒。更讓他們失望的是，這麼做不僅不能擴張本部門權力，反而很有可能使本來沉甸甸的橡皮圖章逐漸失去含金量。

於是，我們憂心忡忡地看到，越來越多的政府主管部門巧借民意力量，試圖實現自身行政權力的擴張。而輿論對此非但沒有給予充分的警覺，反而有進一步推波助瀾的趨勢。教育、醫療和住房等領域只是最典型、最集中的反映，最近幾年裡，越來越強烈的聲音呼籲，紀檢、公檢法、審計、統計、環保等監督型的政府部門應當實行垂直管理。這同樣也形成了一種有利於行政權力擴張的意見氛圍，我的一位同事將這種「民意」十分貼切地稱為民間的「欽差情結」。

從技術層面來看，30年的改革歷史是一個從中央到地方階梯式放權的過程。放權的結果是各種限制的放鬆乃至取消，從而解放了全社會的生產力和創造力。期間也有多次行政主管部門（特別是中央政府的主管部門）向上收權、乃至擴權的反覆過程。在我看來，本次新一輪的行政擴權與以往最大的不同在於，它是打著順應「民意」（特別是最底層民意）的旗號而來的，因而很有可能在較大程度上獲取民意的支持和輿論的同情。這恰恰是最值得關注和警惕的：我們當然不希望我們的子女上不起學，我們的父母看不上病，但我們應當認識到，這不是改革造成的，而是失去監督的行政權力打著改革的旗號對社會進行肆意攫取的結果。要搬掉這些「大山」，不能寄希望於強化政府權力，惟有深化市場導向的改革，並加快民主政治建設。

我不是一個「市場萬能論」者，我更堅決反對「私有化萬能論」，然而，面對當下這一波來勢兇猛的行政擴權的浪潮，我們必須首先反對的是「政府萬能論」。

從上世紀80年代一直到現在，我們經歷過多少次短缺的遭遇——我們曾為「菜籃子」發愁，也曾為「公交難」上火，還曾為一張張彩電冰箱票煩心……甚至直到90年代中期，我們還不得不為安裝一部住宅電話而心甘情願地支付上千元的初裝費，再排隊等號。這些「難」絲毫都不比今天的「新三座大山」讓人省心，不過它們後來一一都得到了解決，到如今，絕大多數昔日的緊俏商品已經過剩滯銷。我們有必要回想一下，究竟是政府加強了行政介入力度，才使得走後門跑斷腿都弄不到的彩電冰箱「淪落」到現在要靠價格戰才勉強賣得出去？還是恰恰相反，因為政府行政權力逐漸撤離市場，才使得電信公司從坐在辦公室里等用戶上門交初裝費變成了不斷推出優惠返利來吸引電話用戶？