壟斷行業成腐敗重災區 專家建議打破行業壟斷

2006年11月14日 正義網－檢察日報

　　南京檢察機關辦理的數起燃氣、鹽業系統受賄窩案串案表明，壟斷行業在享受「福利腐敗」同時，也成為商業賄賂的「重災區」。有關專家指出要像反腐敗一樣反壟斷。

　　目前在中國，壟斷行業已成腐敗的「重災區」。在剛剛召開的國際反貪局聯合會第一次年會暨會員代表大會上，中國最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長王建明發表主題演講時認為，目前中國的貪污賄賂犯罪的行業特點越來越明顯，大量的貪污賄賂犯罪集中發生在公共權力比較集中、資金比較密集、資源短缺、壟斷程度高、市場競爭激烈等行業和部門。

　　最近，一個新辭彙——「福利腐敗」成為媒體和公眾關注的焦點。「福利腐敗」是指一些壟斷性行業將自己掌握的行業資源無償或者廉價地向本行業的職工和家屬提供，在福利的名義下形成的行業腐敗現象。事實證明，壟斷行業在享受「福利腐敗」時，其自身還成為商業賄賂的「重災區」。2005年以來，江蘇省南京市檢察機關先後在煤氣、鹽業等壟斷行業查處了多起職務犯罪案件。

　　煤氣公司領導瘋狂斂財千萬

　　南京燃氣輸配有限公司是原南京市管道煤氣公司輸配管理所的「三產」公司，管理所原所長李鴻禮同時任該公司董事長兼經理，他夥同副經理塗小龍、呂鋼和業務科科長劉佳勇，以及南京市煤氣總公司市場發展部部長黃勇等人，利用職務便利，大肆受賄並侵佔公司財產1002.8萬元。

　　利用全市管道煤氣管網改造、設計、施工及工程費用審核、結算的壟斷地位，沒有經過招標程序，以照顧員工家屬的名義，南京燃氣輸配有限公司便輕易獲得了各項工程。該公司幾乎沒有什麼技術人員和管理人員，把這些工程轉個手加個價「倒」給那些沒有任何施工資質的包工頭，讓他們掛靠在自己名下，他們則名正言順地大賺管理費。這些錢又以集資回報、獎金、過節費、諮詢費等名義堂而皇之地被分發。

　　1998年3月，南京市煤氣總公司向南京燃氣輸配有限公司注資250萬元，並委派李鴻禮為股東代表及董事。開始，李鴻禮還能夠堅持原則，但後來經不住誘惑的他不僅對送來的錢來者不拒，還以買房等借口先後索取了156萬元。

　　2002年7月，南京市煤氣總公司對燃氣輸配有限公司進行改制，兩公司從資產、人員等方面進行了剝離，李鴻禮仍然擔任改制后的南京燃氣輸配有限公司董事長兼經理。身份變了而職務沒變的李鴻禮弄錢成癮的脾性也沒有變，他繼續以各種理由從有業務往來的單位和個人索取和非法收受578萬元。

　　上行下效。李鴻禮的下屬呂鋼、塗小龍、劉佳勇等人也紛紛效仿起來。

　　呂鋼是南京燃氣輸配有限公司副經理。身為「二把手」的他第一次受賄是當官后的第一個春節，直到案發，他共計收了11.1萬元。副經理塗小龍也開始學李鴻禮等人的樣收受賄賂，19次收了36.5萬元賄賂款。業務科科長劉佳勇眼見領導們一個個利用職權「富」了起來，他也不甘「落後」，先後受賄13.8萬元。

　　2005年，南京市玄武區檢察院根據舉報揭開了這一窩碩鼠的真面目。隨著辦案的深入，南京市煤氣總公司市場發展部原部長黃勇進入了檢察官的視線。經查明，黃勇從1997年到2003年春節累計收受賄款75萬元。2003年6月，南京市煤氣總公司與香港中華公司合資成立南京港華燃氣有限公司，身為該公司民用事務部經理的黃勇自2003年11月到2005年，繼續利用職務便利受賄36.4萬元。

　　2006年6月27日，黃勇被法院一審判處有期徒刑十五年。不久，呂鋼和劉佳勇也被一審判處有期徒刑五年。目前，李鴻禮、塗小龍正在等待一審判決。

　　為增加計劃份額，產鹽企業行賄鹽業公司領導

　　長期以來，鹽的專營權牢牢控制在國家手中，鹽業系統至今還是處於計劃體制下。目前，全國絕大部分省、自治區、直轄市的鹽業公司和鹽務管理局都是「兩塊牌子、一套人馬」，鹽業公司既是食用鹽和工業用鹽的經營者，同時又是鹽業生產企業的總公司，並且還兼有鹽業管理的政府管理職能，掌握著鹽業生產企業賴以生存的食鹽和小額工業用鹽的計劃制訂權。

　　據了解，我國市場上銷售的鹽分為食用鹽、工業用鹽、小額工業用鹽。其中，工業用鹽由大型化工企業與各產鹽企業直接聯繫購買，而食用鹽與小額工業用鹽則必須由各鹽業公司銷售，產鹽企業無權直接銷售。鹽業的經營是按計劃進行購銷，其中，食用鹽實行的是指令性計劃，而小額工業用鹽實行的是指導性計劃。

　　據介紹，在整個鹽業購銷過程中，首先由分公司提報計劃，再由市公司修改、調節、匯總後提報省公司，最後由省公司修改、調節后確定下一年度全省的購銷計劃，發各產區、銷區執行。在這些環節中，產鹽企業都要搞好關係，任何一個環節都可以增加或減少某一產鹽企業的購銷份額。對於鹽業生產企業來說，食用鹽和小額工業用鹽的銷售必須憑計劃指標進行。否則，就構成了非法經營罪。「所以，計劃指標就是鹽業生產企業的唯一利潤來源，也是其生死存亡的關鍵。鹽業生產企業為獲得更多的計劃，不得不把精力放在拉關係、跑計劃上，由此產生了諸多腐敗問題。」南京市雨花台區檢察院檢察長田躍初說。

　　2005年，雨花台區檢察院終於揭開了這層黑幕，在江蘇省鹽業系統辦理了6起大要案，主要涉案人員有：江蘇省鹽業集團有限公司食鹽專營處原處長王思靜，蘇州鹽業分公司原經理王志法，無錫鹽業分公司原副經理張生，南京鹽業分公司原總經理助理任標、原工會副主席葉建敏、原溧水分公司經理朱毅。據統計，各產鹽企業為了在制訂計劃時能增加自己產品的份額而行賄的共計有13人次，佔全部行賄人總數的40%。這點王思靜受賄案中表現得最為明顯。王思靜在任南京鹽業分公司經理期間，有關產鹽企業先後向其行賄9萬元以增加計劃內的份額。

　　在辦案中，檢察官還發現，食鹽包裝袋也成為一些人受賄的由頭。據介紹，食用鹽包裝袋的利潤空間較大，比如小包裝上列印的激光防偽碼的生產成本近乎為零，但因為包裝袋的數量巨大，在與鹽業公司結算的過程中，僅此一項每年就可以收到數百萬元的貨款。此外，這種包裝袋需求數量也很大，基本上占各包裝廠產量的一半以上，購銷合同也是長期合同，一般有效期為8年至10年，且不用擔心貨款的回籠問題。巨大的經濟利益促使各包裝袋廠趨之若鶩，不惜代價地搞好與鹽業公司的關係。檢察官在辦理江蘇省鹽業公司窩串案中發現，有三家食用鹽小包裝袋廠負責人共向4名犯罪嫌疑人行賄26.2萬元。

　　「羊毛出在羊身上」，巨額賄賂必然要轉嫁到消費者身上。南京一熱心市民作了一個調查，在全國人均收入排名第7的江蘇，加碘食鹽的價格卻比北京和上海等城市高近一倍。江蘇食鹽包裝由普通塑料複合膜換成紙塑包裝，一換包裝袋鹽價就從每500克1.2元漲到1.5元。該市民電話與某包裝製品公司聯繫，假稱需要購買一批食鹽包裝袋，該公司報價后直截了當地說：「我們可以給你回扣。」可見，在這個商業領域裡「回扣」現象十分普遍。

　　必須打破行業壟斷

　　談到查處的鹽業公司系列受賄案，南京市雨花台區檢察院一位辦案檢察官告訴記者：「在辦理此案中我們發現，每年四五月份省鹽業公司下計劃的時候，是手中有計劃指標權的幹部受賄的旺季，幾乎沒有一家生產企業敢不給錢的。鹽業壟斷體制必然產生腐敗。對鹽業體制依據市場經濟規律進行改革，勢在必行。破除壟斷，政企分開，鹽業公司不再行使鹽政管理職能，鹽政管理所涉及的衛生、質量、市場和執法等工作，應由有關部門承擔。借鑒美國、加拿大等發達國家經驗，賦予鹽業生產企業經營自主權，自由競爭，價格由市場決定等，讓鹽業經濟的發展進入良性循環。」

　　東南大學政治學系教授袁久紅則從理論的角度分析了壟斷腐敗問題。他說，煤氣、食鹽的壟斷性經營，顯然屬於行政壟斷。事實表明，行政壟斷是中國經濟轉型中最嚴重的腐敗形式之一。因為某些社會資源越是稀缺，而相應的監管機制存在漏洞，那麼壟斷行業的特權就越有利用價值，越能夠產生尋租活動的空間，從而導致行業腐敗。因此，我們必須像反腐敗一樣反壟斷。同時，在反壟斷過程中，我們要特別注意兩點：一是反壟斷就是要消滅一切壟斷現象。一些企業通過正當競爭實現的市場瓜分，在某種程度上有提高資源配置效率的積極作用，反而有可能受到消費者的歡迎。因此，從這方面來說，反壟斷主要是反行政壟斷。二是在當前反壟斷的熱潮中，保持一種冷靜的心態十分重要。中國的壟斷行業的形成和一般國家有所不同，它不是由於市場競爭出現產生集中而形成壟斷，而是由國家所有制、政府某一部門單位經營而形成的，與政府部門結合得非常緊密。

　　「所以，要打破行業壟斷，必須找准問題關鍵，進行深層徹底的體制改革。與此同時，不能忽視的是我們現在反壟斷還有法律上的瓶頸，一些制定於經濟轉型時期的法律法規，在很大程度上被打上了政企不分的烙印。可以說，要把反壟斷進行到底，當務之急是儘快出台《反壟斷法》。」袁久紅最後說。

　　壟斷行業商業賄賂頻發原因有三

　　日前，江蘇省通州市檢察院對2003年以來查辦的43起商業賄賂案件進行了調查分析，發現此類案件大多集中在某些壟斷行業當中，具體地說，主要集中在三大領域：工程建設領域、醫療衛生領域和物資採購領域。為什麼在壟斷行業中，商業賄賂犯罪頻發呢？辦案檢察官認為原因有三：

　　行業壟斷致使商業賄賂犯罪屢禁不止。在一些領域特別是在電信、建築、醫療、金融、交通等行業，由於其經營高度壟斷，經濟資源由少數人員掌握，因而在經營和經濟交往過程中，往往不遵守公平競爭原則，而是把賄賂作為「潛規則」。如醫藥採購領域，由於藥品出廠價與銷售價之間的差價太大，一些醫藥代表為了將一種新葯打進醫院，不惜以重金向藥劑科長、分管院領導行賄。有時，為了增加銷量，他們還要給藥品採購員、給醫生以每盒藥品幾元的回扣。

　　壟斷權力讓一些人形成「利益共同圈」。近年來，商業賄賂犯罪呈群體性趨勢，因為行賄人往往以自身利益為軸心，需要採取各種手段用錢財以換取國家工作人員手中的權力為自己謀利益。而一些壟斷行業的工作人員也以利益均沾作為保全自己的一種方式。

　　單位、部門「一把手」處於壟斷權力的塔尖，缺乏有力的監督。在通州市檢察機關查辦的壟斷行業商業賄賂案件中，單位「一把手」所佔比例高達50%以上。他們往往利用手中掌握的諸如單位工程建設發包、審批、物資採購等權力，收受賄賂。出現這些問題，除了犯罪行為人自身的因素外，外界對他們的監督機制軟弱無力也是發案的主要原因。有的企業雖然也有一套完整的廉政建設制度，但是由於沒有監督執行的有效機制相配套，致使制度與監督形同虛設，因而在這些壟斷行業中，「一把手」為所欲為。 (本報記者徐德高 通訊員章婷)