對全民所有制、國營企業、國有企業概念的解析

韓強

光明觀察刊發時間： 2007-2-1 19:39:21 http://guancha.gmw.cn  



關於全民所有、國營、國有概念的法律概念是法學界和經濟界爭論不休的問題：一種觀點認為，全民所有太抽象，應該把國有資產看做是「無主」的，主張產權明晰的私有化。另一種觀點認為，國有資產的主體是政府，因此，政府可以出售國有資產。

如果我們從《憲法》和《國資法草案》來看，這兩種觀點，都不妥當。

先看《憲法》：

第五條中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。

國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。

一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。

一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。

第六條中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。

第七條國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。

第九條礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。

國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞自然資源。

請大家注意：「國有經濟，即社會主義全民所有制經濟」，「自然資源，都屬於國家所有，即全民所有」，非常明確指出「全民所有」即「全民」是唯一主體。

再看憲法：

第二條中華人民共和國的一切權力屬於人民。

人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。

第三條中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。

全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。

國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。

非常清楚：人民是國家主體，「國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。」

也就是說政府機構是為人民服務的，要對人民負責，受人民監督。

全民所有太抽象，應該把國有資產看做是「無主」的，主張產權明晰的私有化。或者認為國有資產的主體是政府，因此，政府可以出售國有資產。

下面，申明我的觀點：

所謂「國有資產」按照憲法應該叫「全民所有制」、「公有制」，鄧小平文選中也是這樣講的。

第一由人民代表大會建立公有財產（國有資產）監督委員會，保障人民的知情權、發言權、監督權。搞好公有企業，

第二、公有企業的利潤應該按比例充實社保基金，保證職工足額領到退休金、醫療保險金。

第三、公有企業的利潤應該按比例充實農村醫療基金，解決農民看病難的問題。

第四、公有企業的利潤應該按比例充實教育基金，提高人民受教育的水平。

第五、上述公有企業的運行以及社保基金、農民醫療、教育基金，都應該由人大公有財產（國有資產）監督委員會進行巡查，保障人民的知情權、發言權、監督權。

根據李新華、張樹中編著的《外國國有資產管理理論與實踐》和馬海濤等人主編的《國有資產管理概論》，西方主要國家對於國有企業的管理也是通過政府來執行的，不過西方主要國家的國會，通過設立委員會等各種手段，實現了對國有資產的管理。

美國國會通過立法決定國有企業的建立、合併、撤銷或內部機構變革，通過掌握財權控制聯邦預算間接制約政府對國有企業的管理活動，對於國有企業經營狀況，美國國會還通過常設委員會或者臨時特別委員會進行調查，審議國有企業管理的各種議案。

法國國會對國有資產的管理和監督主要通過調查和訴訟方式實現，國會議員擁有對涉及國有企業各個方面的直接和間接調查權，可召集會議直接調查也可組織有關調查組或委託審計院調查，有權在特定期限內設立調查委員會和監督委員會，並就國有企業問題向政府有關部門提出口頭或書面質詢。1982年法國還成立了最具權威的國有企業管理機構國有經濟部門最高委員會。

在英國，國有企業的建立、改組、廢除以及國有企業私有化等重大問題必須由議會通過專門的法令來決定，否則不具有法律效力。在具體管理上，議會授權給政府各主管部大臣，主管部大臣在國有企業管理方面必須在授權範圍內對議會負責並定期向議會報告工作。

義大利的國會通過對國家控股公司的管理實現對國有資產的管理。具體通過兩種方式，一是建立國家參與部，兩院建立常設委員會。國家參與部每年必須將國家控股公司的經營狀況以報告的形式提交國會，兩院常設委員會負責審查工業重組和恢復基金的使用計劃和國家控股公司的干預計劃，有關負責人員必須向常設委員會報告其在指導國有控股公司進入新產業領域、購買和出售國有企業股票方面所作的決策，提供控股公司和子公司經營狀況發展的各種信息資料，常設委員會可以與政府協商任命控股公司高管來影響國家參與部的管理活動。

同處東方的印度，國會對國有資產的管理方式，一是議員每年對國企面臨的重大問題進行評議，二是國會每年舉行一次圍繞一個或一批國有企業的預算和議案等問題的辯論，三是通過與國有企業相關的公共會計委員會、預算委員會和專門委員會國有企業委員會實施具體的管理和監督，公共會計委員會負責審查國有企業的收支賬目表和資產負債表、盈虧會計報表以及審計報告，預算委員會提出提高國企效率的備選方案，審查國有企業資金的使用，報告國有企業組織和管理改革等方面的情況。國有企業委員會則履行更多的管理國有企業的職能。（《劉建鋒國資委應放在政府還是人大》《中國經濟時報》2002年12月23日）http://www.cet.com.cn/20021223/YAOWEN/200212231.htm

附：關於國有資產法草案的闡述

南方周末：既然國資法草案把國有資產定義為「全民所有即國家所有的資源和財產」，那麼人民通過什麼形式監督自己財產的經營，如何從自己的財產中受益？

劉儀舜：草案在總則中規定：「全國人民代表大會及各級地方人民代表大會依法對國有資產的管理和經營行使監督權。」

草案還專門辟出一章講國有資產的監督。因為國資經營機構對國資管理機構負責，國資管理機構由政府設立，因此草案第六十條規定：「市級以上人民政府應向同級人民代表大會報告國有資產經營、使用狀況。市級以上人民代表大會常務委員會根據需要，可委託審計機構審查國有資產經營機構、特定經營部門國有資產經營使用狀況。」

草案第六十一條規定：「市級以上人民政府監督本級政府國有資產管理機構、國有資產經營機構和下級政府的國有資產管理和經營情況，檢查有關法律、法規的實施情況。政府審計部門定期審計本級政府授權的國有資產經營機構的資產負債、損益及財務收支等狀況。」

第六十二條規定：「市級以上人民政府國有資產管理機構負責監督和檢查本級人民政府批准設立的國有資產經營機構的以下業務活動：(一)國有資產管理和經營的法律、行政法規執行情況；(二)國有資產保值增值狀況；(三)國有資產經營收益指標完成情況；(四)國有資產投資效益指標完成情況；(五)國有資產收益的使用情況；(六)國有資產統計和會計報表數字真實、完整、準確程度；(七)其他需要監督的事項。」

（《聚焦國資法出台難點障礙為何十年磨劍劍不成？》2003年4月11日《南方周末》http://finance.sina.com.cn/g/20030411/0849330576.shtml）

非常明顯，國資法草案把國有資產定義為「全民所有即國家所有的資源和財產」完全符合憲法，「全國人民代表大會及各級地方人民代表大會依法對國有資產的管理和經營行使監督權。」「市級以上人民政府應向同級人民代表大會報告國有資產經營、使用狀況。市級以上人民代表大會常務委員會根據需要，可委託審計機構審查國有資產經營機構、特定經營部門國有資產經營使用狀況。」是與國際接軌的，看一看我列舉的英、美、法的議會參與公共財產的管理，就明白了！

非常可惜的，國資法草案討論了10多年沒有交付人大表決，而在此期間賣國有資產都不是政府行為，沒有作為重大事項交人民代表大會進行專項討論（請注意，我說的是專項討論），一些地方政府自以為自己是所有者，沒有接受人大的監督！如果當初決策也像討論物權法這樣，是可以避免國有資產流失的！

下面，根據我的上述觀點，對國有資產和所謂「善意取得」、「善意佔有」進行分析。

2006年3月2日《中國青年報》刊登了人民大學法學院院長王利明教授的文章《保護私有財產不是私有化》，文章說：

針對物權法（草案），當前有一種重要的反對觀點認為「善意取得制度』會導致私有化」。王利明認為，這不是從專業角度提出的問題，「善意取得制度」是純技術性問題，與公有化、私有化沒有必然聯繫。

「打個比方來說，你借了別人的東西賣給第三人，買的時候他相信了，這是善意的，要保護。但有些人認為這會導致國有資產的流失，把國有資產賣給了一些企業負責人，拿到以後就歸己所有，好像無法追回了。但事實上，這是兩回事。因為善意取得的前提是無權處分，無權處分是你沒有權力卻把它給賣了。國有資產的處分不涉及到這些問題，能不能賣都是政府審批的。所以國有資產買賣不涉及到無權處分問題，善意取得制度根本不適用國有資產的買賣。」

王利明強調，「善意取得制度」是技術性很強的問題。關於該制度適用的條件，他已經寫了數萬字來進行闡述。

按照王教授的觀點「國有資產的處分不涉及到這些問題，能不能賣都是政府審批的。所以國有資產買賣不涉及到無權處分問題，善意取得制度根本不適用國有資產的買賣。」言外之意，是說只要政府批准，就都是合法的！

我認為王教授的觀點沒有說服力！

因為憲法第十二條規定：

社會主義的公共財產神聖不可侵犯。

國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞國家的和集體的財產。

也就是說，不經過人民代表大會批准，各級政府沒有權力處公有資產，政府只是人民公共財產的管理者，廠長只是受託經營者。

大量賣國資這項重大政策根本未經人民代表大會討論。

這種情況在現代市場經濟國家是不可想象的，即使英國的私有化，也是經過議會批准的，因為公共財產屬於全體公民！這不是走過場，而法律程序！

現在，我們再看，誰買走了，一種是MBO，自買自賣！一種是「民企」，為什麼我要把這個民企加引號，因為這不是普通意義的民企，而是與官員有聯繫的「民企」。不是隨便什麼民企都可以買國資的！

這裡，也就是第二者與第三者的串通！MBO是第二者與第三者的合一！

國有資產就是這樣被賤賣的！

但是第三者可以用「善意取得」的面目出現，第二者可以改制的名義出現。這實際掩蓋了官商勾結的違法現象。

這裡的關鍵在於政府不經人民代表大會批准，有沒有處分權？我認為沒有，因為憲法上寫著；「禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或國家的和集體的財產」，「政府」算不算「組織」，「廠長」算了不算「個人」？從概念上說，「組織」概念的外延大於「政府」，可以有各種組織，政府只是組織的一種形式；同樣道理，「個人」概念的外延大於「廠長」，可以有各種個人，廠長只是個人的一種形式。

形式邏輯是法學專業的必修課。

全民所有制的財產屬於全體人民，第一者是全體人民，政府不是全民所有制企業的所有者，而是代管者！不經人民代表大會批准沒有處分權！

如此，就會有人套用「善意取得」鑽法律的空子。因為物權法沒有一條明文規定您所說的：「善意取得制度根本不適用國有資產的買賣。」

只有明確的法律條文規定「善意取得制度根本不適用國有資產的買賣」才算數。

這裡的關鍵詞的是政府機構是全民財產的所有者嗎？是第一者嗎？如果是，「全民所有制」如何解釋？憲法中的「即」字很重要，「國有經濟，即社會主義全民所有制經濟」，仍然是說人民是主體，即人民是第一者。即使在西方，全體公民也是公共財產的第一所有者，否則座談會就沒有必要參與管理了！西方還有句話，叫「納稅人負責」，因此對公共財產包括對國營企業的處分，必須經過議會討論！對順便說一句，美國郵局就是國營的，而且從當前形勢來看，還不會被私有化。因為只有國營的，才便於統一的安全檢查，才適合於反恐的需要！