福利性腐敗：機關變相延續福利分房灰幕

「剛參加工作的時候，即使借錢也應該把集資建房買下來，才4000多元一平米，多便宜！」大學畢業在北京一家機關工作了5年的周輝感慨道：「當時單位的集資房位於西二環，只要是正式在編員工，都可按照級別的差階確定面積，以與市場價相差2000多元的單價購買。」

　　但是，這種集資建房的機會，周輝可能不會再有了。今年8月18日，建設部、國土資源部以及監察部三部委聯合下發了《關於制止違規集資合作建房的通知》(196號文件)。通知要求，「從文件下發之日起，一律停止審批黨政機關集資合作建房項目，防止部分單位變相福利分房。」

　　從社會公平的角度出發，禁止黨政機關集資建房，並嚴格限制事業單位建集資房，得到人們的廣泛認同。但由於房改后住房保障體系不到位，叫停集資建房之後，如何解決公務員和事業單位人員因住房未達標或「無房」的正常需求仍待合理合規解決。接受採訪的有關專家認為：「196號文件的出台，將機關單位的住房問題直接推向市場，這對其中尚未解決住房問題的年輕人帶來的不利影響更大。」

■變相延續福利分房的不公

　　在很多人眼裡，叫停集資建房這一規定卻似乎有些來得太遲。

　　所謂集資建房，是指在1998年城鎮住房制度實行改革后的一段時間裡，一些黨政機關、事業單位因缺少存量房源解決職工住房困難，就由職工出資、單位按所謂的「經濟適用房」待遇牽頭組織建房，在單位內部銷售。然而，在實踐中，一些地區出現了部分機關單位以集資合作建房名義，變相搞住房實物福利分配，侵佔國有資產和公共資源等問題。

　　「隨著城市土地資源日益稀缺，市場房價越來越高，集資建房已經由當初解決困難職工的住房問題，逐漸演變為權力部門滋生腐敗的溫床以及利益角逐的權力工具。」北京石油化工學院人文社科學院李明偉教授認為：「單位集資建房的形式，具有排他性，實際是壟斷了資源。」

　　據記者調查，不少地方集資建房的機關單位，利用手中掌握的行政特權和資源，打著解決職工住房等名義獲得廉價土地，並且享受在工程建設稅費方面的多種減免和優惠政策，大幅度地降低了建房造價；或動用部門行政權力及影響力「團購」商品房。這在一定程度上緩解了部分住房不達標或無房幹部職工的住房困難，同時也使得原本住房條件不錯的一些機關單位人員住房越來越好。而大多數住房本來較差的城市居民，卻只能以市場價購買商品房。

　　「現在的集資建房主要有委託代建、定向開發、團購等形式。」據業內人士介紹，一些機關單位利用單位的行政劃撥土地，委託開發商按自己的住房需求開發住房；沒有地的機關單位，則從市場上挑選開發商或自行成立房地產開發公司，委託其買地、建房、配套等一系列房地產開發活動。

　　專家認為，無論是委託代建、還是定向開發以及團購，都屬於變相的集資建房，是變相延續福利分房。

■集資建房不能淪為「福利性腐敗」

　　從實物分房變為貨幣化，從福利分房變為走向市場，是我國住房改革的兩個基本方向。迄今為止，在一般市民或者非權力部門中，這一目標已經基本實現。近年來的「集資建房」，無疑與這個目標背道而馳。

　　有關社會學家認為，違規、超標集資建房具有隱蔽性和欺騙性，表面是為職工住房解困，實際是部分機關單位負責人鑽政策空子，套取國有資源為小團體和個人牟利，招致意想不到的民怨。

　　首先，住房面積和檔次違背國家相關政策。根據《經濟適用住房管理辦法》規定，集資、合作建房是經濟適用房的組成部分，應嚴格控制以中小套型為主，中套面積為80平方米左右，小套面積為60平方米左右。而在不少地方，不少黨政機關或事業單位的集資建房小則90平方米，大的150平方米，甚至有的是200平方米以上的高檔住房。

　　其次，擠占面向中低收入人群銷售的經濟適用房。記者了解到，在全國很多地方，機關單位集資建房占整個經濟適用房的比例越來越高，有的地方甚至達到50%以上，這就導致所在城市普通百姓購買面向社會銷售的經濟適用房的概率越來越低。

　　再有，內部銷售把關不嚴，無房戶或住房不達標的人員可買，住房達標人員也可買。儘管明文規定已購公有住房的幹部職工不能再參加集資建房，但不少機關單位仍以幹部職工住房緊缺為名，通過變相的集資建房，將多佔房和佔大房行為合法化。據調查，各地這類「集資房」的內部銷售價格往往比當地市場價格低1/3到1/4，有些甚至只有市場價格的一半左右。

　　「集資建房變味的原因很複雜，主要還是因為住房貨幣化政策不到位，機關單位人員工資收入與商品房價差距過大。」北京市房管局的一位工作人員分析認為，「1998年國務院一聲禁令，在全國範圍內停止住房實物分配，當時提出要逐步實行住房分配貨幣化。但是，停止住房實物分配后，機關單位收入並沒有相應提高。」

　　「同時，各地各部門由於多種原因，住房貨幣化補貼亦未能到位或各部門分發數額懸殊。此背景下，准福利性質的分房在各地逐漸抬頭。一些機關單位在市場化的外衣下繼續建房和購房，並且按照較低的價格出售給本單位工作人員。」

■「濟困」光環下的利益糾葛

　　記者發現，196號文件對黨政機關集資建房念的「緊箍咒」，已經在社會上引發了更大層面的爭議。「現在取消集資建房，首要的目的就是要取消權力在集體和福利的名義下進行腐敗，保障商品房市場的公平有序。」北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授認為，「現在把這些權力部門的住房納入市場化運作中，就是促使相關單位與房市感同身受，從而切實落實住房保障制度。」

　　「一個健康的市場環境，必須剔除權力對社會資源的強佔與濫用，只有在權利公平的背景下，才能去訴求市場的理性。」北京石油化工學院人文社科學院楊鍾紅副教授認為，只有剔除了權力尋租，政府一次次對房地產市場的調控，才不會陷入到與「影子」的博弈之中。

　　「取消黨政機關集資建房，使國家公務員與其他階層的人們處於一個平等的地位上，應該說是建設和諧社會、遏制權力腐敗的一項重大舉措。」北京市民楊崇建認為，「這樣可以讓廣大公務員與人民群眾一樣，同時進入市場經濟，真正體會買房難、購房不易的滋味，對於提高黨的執政能力、密切政府與人民的關係，促進社會的穩定和化解各種矛盾是有百利而無一害的大好事。」

　　「如果真是給困難職工解決住房了，我們也沒意見。可這些年，那些握有權力的政府部門人員房子越換越大，房子越占越多，有的一人就有好幾套房子。」王華是一名剛進機關工作的大學生，現在與朋友租住在南三環附近。他說，「既然黨政機關集資建房不合理，那就應該嚴格清理以前的集資建房。過去已經集資建房的，也應該清算建房費用，這才是真正的公平體現。」

　　■禁令會否導致新的「權力尋租」

　　記者調查發現，196號文出台之後，也有些人產生了這樣一種擔憂，那就是現在商品房價與當前公務員的收入反差很大，會不會導致握有實權的公務員開始新一輪的「權力尋租」？

　　「黨政機關集資建房實為權力配置資源，『叫停』目標能否實現的關鍵是能否有效制約公共權力的運行。」北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授認為，目前全國600多萬公務員，與當前房價相比，他們大多數收入不高，如果不從住房上給予保障，必然會有不善罷甘休者讓集資建房喬裝打扮、換個花樣再來，所以，必須警惕「上有政策下有對策」的事情發生。

　　在國務院機關事務管理局一份關於公務員住房的調查報告里，同樣也能看到這樣的擔憂：「如果處理不好公務員階層與其他社會階層的利益和地位關係，與社會其他行業有太大落差，基於人的基本心理，掌握一定權力的公務員階層，就會利用手中的權力在條件允許的情況下進行『權力尋租』。」

　　顯然，這些擔憂並非多餘，改革的歷史一再告訴我們，既得利益者被迫放棄一種利益獲得的方式，總會很快找到另一種變通的方式，光靠一個「叫停令」是遠遠不夠的。這樣的典型事例，除從身邊可以耳聞目睹的事實之外，近年來被新聞媒體披露的也很多，比如鄭州市一些黨政機關團購超面積、超標準建設的「經濟適用房」，重慶粱平與合川交警大隊為職工「集資建設」別墅等等。

　　在採訪中還有人反映，某些深具「遠見」的地方政府、部門，早在三部委禁令出台之前，已經早作籌謀，以「市場化運作」、商品房「團購」，或在政府搬遷過程中，在新區為公務員預留部分房屋等「變通」方法，繞開中央禁令，違規為公務員謀取利益。

　　為此，有專家提醒，雖然集資建房已經被叫停，但以「委託代建」、「定向開發」等變相方式集資建房的，仍可能存在。196號文件的措施要想落實到位，還必須進行細化。特別是文件中提到的「任何名義、任何方式搞集資建房」中的「任何名義」 和「任何方式」，應該把幾十種比較典型的形式羅列出來，再配以相應的處罰措施，不給違規者留下可乘之機。

　　同樣，叫停集資建房后，也不大會影響一些單位和個人便利拿房，因為只要手中掌握特權還在，其趨利之手就很難停止。比如，市面上的限價房、經濟適用房就很可能成為特權拿房的下一個目標。

■需加大政府責任和財政支持

　　在採訪中，很多人能達成這樣一種共識，即叫停權力部門集資建房，不論從社會公平與市場公平的視角，還是基於反對福利性腐敗與權力尋租的需求，這個措施都體現了正確的導向。

　　有專家認為，要消除機關單位集資建房的衝動，應當動態地制定與其相適應的住房補貼水平並提供相應的資金保障。

　　在我國的住房保障體系中，公積金是大多數人惟一享受到的住房保障。但據記者了解，從創立之日起，公積金為機關單位個人解決住房問題發揮的功效並不大。多次參與公務員薪酬制度改革、人事制度改革的國家行政學院公共管理部竹立家教授向媒體表示，196號文件，旨在避免權力部門過於干預改革，導致收入差距擴大化。「此次禁令，是和公務員工資改革、收入分配改革緊密聯繫的。」

　　但據記者了解，在住房貨幣化方面，機關單位人員的住房補貼，仍未盼到實質性的新政策。根據2006年7月財政部綜合司公開的《2007年中央行政事業單位購房補貼標準》，其中最高補貼額可達1600元，但科級以下的購房補貼僅為 800元。這個標準顯然不能與當前市場房價水平相適應。

　　據了解，一些地方停止住房實物分配后，機關單位人員中因多種原因住房未達標或至今無房的約各佔1/3，其中有眾多1999年後新進或調入人員、新晉陞職務的幹部等。另以外地幹部調入北京為例，北京的商品房均價往往高出調出城市房價一倍以上，如何「置換」解決住房問題？現行的補貼難以支撐。

　　「當集資建房被叫停后，需要大量相關政策配套跟進，完善包括機關單位和企業幹部職工在內的住房保障體系。」有專家認為，對於機關單位幹部職工住房的正當需求，首先是加緊到位相應的資金保障，足額發放貨幣化補貼，落實公積金制度。其次是加大工資中的住房消費含量，增強購房或租房支付能力。第三是健全住房保障制度。通過落實住房貨幣化補貼等途徑來增強幹部職工支付能力，引導有相應購買能力的群體進入市場購買商品房；對基本有承受能力、但尚無足夠能力購買市場化商品房的年輕公務員，政府可以在發展經濟適用房中合理合規解決其住房難題。

　　越來越多的信號表明，已置於社會輿論聚光燈之下的集資建房叫停，給切實落實住房保障制度提出新的課題。禁令執行的效果如何，與住房保障制度的改革，以及消除機關單位住房消費中的「灰色地帶」息息相關。有不少專家認為，曾經一再缺位的財政支持和政府責任，將是完善住房保障制度改革能否往下推進的關鍵！　

《瞭望新聞周刊》