基層政府的行政成本是怎樣高起來的

基層政府的行政成本是怎樣高起來的

作者：黎燕珍


都說政府的行政成本高，但具體怎麼個高法，是怎樣高起來的，則多半語焉不詳。筆者上半年到西部一個小縣城的政府機關實習兼做調查工作，現將在這方面的所見所聞記下來，為進一步地研究和解決這個問題提供些實證材料。

行政成本首先高在機構膨脹、人浮於事

機構龐大，人員眾多、人浮於事現象嚴重，是我到縣機關實習后的第一個感受。

黨委、政府、人大、政協四大班子是正縣處級，紀委和法院、檢察院則是副縣處級。小小的一個縣裡，在職的副縣級以上幹部就有好幾十個。即使他們完全按規定享受相應的待遇，每年的花費也不會是一個小數目。

縣裡的各個職能部門，普遍是官多兵少。現在很多部門都要求上下對口，加上政府管的事越來越多，部門也越來越多，官也就越來越多，但人員又不可能大量增加，於是多數科室只有一兩個人，好的一個科長一個科員，有的一個正科長一個副科長，有的科室只有一個科長。

我先去的那個部門一共有20多人的編製，但實際上班的只有10多個人。沒上班的人當中，一是原來當過局長、副局長等領導的，二是身體有病的，三是長期抽調在外的。上班的人當中又只有一半的人在工作，一是沒有那麼多的事做，有的事又可做可不做，二是領導覺得不好用的人，乾脆讓他閑起來。總的說來，一個20多人編製的單位，只有1/3的人工作，也同樣維持下來了。就這樣，在機構改革時該部門的領導還大喊人不夠用，上下活動在為增加編製而努力。

在那些沒有上班的人當中，當過領導職務的人最有意思。我去過的一個局裡有一個曾經當過副局長的人，因為拖欠銀行貸款，一直躲債不知去向三年多，領導也不管。後來銀行就只好找單位協助還款，單位就把他的工資扣了還給銀行。三年多沒有上過一天班，工資照算，直到銀行貸款還得差不多了，還是他主動回來，辦了退職手續，還領了一筆退職金才算結束。這樣的政策確實夠寬容的了。在這個縣裡，凡是當過領導職務的幹部退下來后，工資福利待遇是絕對不會減少的。如果是因為年齡等原因正常退下來的，往往還要提高工資待遇，如文件上經常見到某某人免去副局長職務（享受正局長待遇）。當然上班也就完全自由了，開會、學習來一下就行了。因為犯錯或其他原因退下來，只要沒有被判刑，一般工資福利待遇也不會減少，上班自由也絕對沒有人管，有時領導還會在年終考核時為其做工作，說：人家過去當領導，做過貢獻，現在退下來，難免不適應，大家要多體諒。因此，他們在職不上班也就理所當然了。這些人對此也心安理得，如果自己正常上班，反而會覺得沒有面子。這類人多數單位都有，隨著當官競爭日趨激烈，淘汰下來的官員越來越多，這類現象還在持續增加。

在幹部調動上也和正式規定不一樣。現在的幹部調動已不存在工作需要的問題，只要領導需要就行了，所以各機關都養著很多閑人，一般都是領導的親屬，或者有來頭的人。如果是一般的人要想進機關工作，那就要靠花錢買關係才可以辦到了。領導調動自己的親屬，一種是名正言順地要求照顧，這適用於直系親屬，現已成為正常。二是採取交換調動的辦法，即兩個甚至三個單位領導互相接收對方親屬的調動，這種方法可以不受限制地辦理，而且最大的好處是可以避嫌，不會被人抓住把柄。最極端的事例是，縣裡三個實權部門的局長，用這樣的交換調動把自己還在讀小學的子女相互安排進了機關，小小年紀就吃上了「皇糧」。

幹部提拔方面也有不少匪夷所思之處。按照幹部「四化」的要求，這個縣的組織部門規定，副科級幹部必須35歲以下，正科級幹部必須40歲以下，而且都必須有專科以上文憑。「四化」標準中實際上只有年齡和文憑是硬性的，其他都具有彈性。現在提拔領導幹部基本都是從機關選拔，由於目前能夠進政府機關的人少，符合年齡條件的人也少，只要年輕，沒有大的問題一般都能升到副科級，到了副科級就成了領導幹部，管理上也就劃歸組織部門了。這些輕易得到提拔的年輕人，有的二十幾歲，剛參加工作兩三年就是鄉鎮長了，有的黨員剛轉正就當上了鄉鎮書記。由於他們太年輕又缺乏歷練，有的連自己的行為、生活都管不好，怎麼能夠領導好成千上萬的老百姓，怎麼能讓群眾放心呢？由於年輕好動，這樣的幹部能夠真正堅守在基層的很少，多半是隔三差五就跑回城裡的「走讀幹部」。以至於在這個縣裡，老百姓要見到他們的鄉鎮長也並不容易。

而提拔領導的另一個硬性要求——文憑，水分就更大了。前幾年提拔的領導幹部，多數是黨校、函授等文憑，有的乾脆買一個假文憑。後來要求嚴了，假文憑就少了，主要是花錢混黨校和一些正規大學辦的成人教育班，這類學校，只要交了錢，一般都可以拿到文憑。在市委黨校做教師的一個師兄就親口對我說，他們學校是文憑製造工廠，真是絕好的註釋。現在的領導，有的原來只是初中畢業，連高中都考不上的，如今卻大多具有本科文憑了，甚至還有研究生文憑。他們獲得文憑的唯一途徑就是花錢，而且還是花公款。目前的幹部制度和用人制度，對於文憑的過度要求，造就了一大產業，乃至地方黨校和一些高校成了最大的受益者。

黨政司法機關的鋪張浪費愈演愈烈

我去的這個縣雖然屬於國家級的貧困縣，但在縣城裡卻絕對不會感到貧困，看到的恰恰相反，是貧困縣的奢侈。各機關似乎在進行著一場鋪張奢華的競賽。

首先是縣裡各機關的辦公樓一個比一個豪華漂亮。黨政司法機關幾乎沒有哪一家的大樓不是佔據了縣城裡最好的地段，佔地合不合法不知道，反正地方都很寬敞。而負責官員的辦公室更比高級賓館豪華多了，各種物品花木應有盡有，有的官員一個人就佔用好幾間辦公用房，室內裝飾豪華，高級電器林立。與之相反，普通公務員的辦公用品倒不算很過分，但也已經足以使辦公綽綽有餘了。

縣領導出行都坐著四五十萬元的豪華車。一些有錢的部門領導也毫不示弱，能買高檔車的絕不要低檔的，大家都以能坐高檔車為榮，能買高檔車方顯示領導有能耐。按規定縣級幹部不可以配專車，但在這個縣裡，連有辦法的科局長、鄉鎮書記和鄉鎮長都坐上了專車。縣城本來沒多大，這些官們上下班卻要車子接送。而且不光自己用公車，子女親屬乃至司機也跟著沾光。而這些車所有的花費，最終當然是打入了行政成本中。

在公款吃喝方面這個縣就更是大方，去吃公家飯時都要剩下大部分，否則就覺得小氣。縣城哪裡有新開的飯店，都要去品嘗一下。本地的高檔餐廳幾乎都是靠公款支撐的，越貴的地方花公款去吃的人就越多。僅我去的這個只有20多人編製的局，一年吃它個幾百頓官飯著實是稀鬆平常的事，每年的吃喝大約就要開銷公款40多萬元。這個縣公款吃喝風的「盛行」，由下面這個例子可見一斑——某鄉鎮多家黨政機關單位，在當地一家「X月樓」餐館欠賬吃喝，幾年下來竟吃出「白條」近5000張，欠下了近300萬的餐費，被不堪重負的餐館老闆告上了法院，最終只好拍賣掉鎮政府大樓來還吃喝欠賬。官飯吃到了需要老百姓採取打官司的方式去討債的地步，不知是悲哀的幽默，還是幽默的悲哀？而機關人將做生意的百姓吃得傾家蕩產，甚至將自己「吃飯」的「家什」——辦公樓也「吃掉」了，這應已不是悲哀而是可怕了！

過去在學校時，總以為「吃喝風」就只是「鋪張浪費」罷了。到了機關實習調查后，才知道「鋪張浪費」只是「吃喝風」的表象。因為沒有一個機關人真是因為生理需要、食不果腹而去揩「公家油」的。機關人鍾情大吃大喝，展現的首先是國人自私而麻木的心態——反正是「公家」的，不吃白不吃——如果是自己掏腰包，恐怕沒有一個機關人會這樣「大手大腳」。更重要的是，吃了可不是白吃，除了能撐大肚皮外，還能撈到許多附加值。那就是，餐桌已成為機關與機關之間、機關人與機關人之間關係庸俗化、媚俗化的一個平台。大吃大喝謂之「聯絡感情」；來人招待是「天經地義」，別人不來主動去邀請謂之「要經常走走（把機關當親戚場了）」，當然也「地義天經」；到了飯桌上，黃段子伴奏，吐沫飛濺，酒不是喝而是拼，幾回合一拼，服務於民的「公僕」就成了行走江湖的「哥們」；「千好萬好不如接待好」，在一些地方，只要把接待工作做好，其他工作自然也就「好」了；餐桌還是機關人獻媚表功的絕佳之地，酒喝得越多，越能顯示對領導的「忠誠」；「酒杯一端，政策放寬，筷子一舉，同意同意」，一頓宴席下來，主義理論便丟到了爪哇國，什麼原則制度之類統統被酒精化解，辦公桌上辦不成的事、不能辦的事，飯桌上輕鬆「搞掂」……酒足飯飽之後還有依然是「公家請客」的餘慶節目，跳舞、洗澡、按摩等，花樣百出。在我去的這個縣裡，機關幹部吃喝過後，醉死的、摔死的，尋釁滋事被小流氓打死的以及死在三陪女肚皮上的新聞，已屢見而不鮮了。

形象工程、政績工程成為耗費行政成本的黑洞

以筆者在一個縣的觀察所得，比起豪華辦公樓、高級轎車和吃喝風來，領導幹部們的形象工程和政績工程，耗費的行政成本最多，簡直可以說是個黑洞。

有一任縣委書記為能在儘可能短的時間內創造出令上級刮目相看的政績，一上任便號召全縣人民來個「大燈光工程」，要求縣城和各鄉鎮政府所在地一律要「路燈亮起來」。每個鄉鎮在投入了百姓白花花十來萬銀子后，路燈果然亮了起來。只是，大部分鄉鎮政府所在地的「城市」，人煙太稀少，每晚雖然有上千元電費點亮的路燈照著，大街上也找不著幾個人。而另一任縣委書記的「十百政績工程」就更絕，他決心在全縣創立「百畝油菜」、「百畝百合」、「百畝食用菌」……總共十個「百」的「政績工程」，你鄉油菜、我鄉天麻，這邊綠油油、那邊黃橙橙，整齊劃一、步調一致，要多氣派有多氣派。於是，全縣公路沿線的各鄉鎮掀起了空前的砍樹行動，統統地「百里長廊」，結果卻是勞民傷財。還有一任書記到任后，覺得這個縣又窮又沒知名度，於是便決定，請會唱會跳的大腕們前來助陣，辦一個在全國都叫得響、響噹噹的「藝術節」。於是，全縣每個吃財政飯的人捐款400元，當然，為了不給廣大幹部職工添麻煩，就由財政部門直接從工資中扣取了；對縣裡那些做小生意的老百姓，則由工商、稅務、衛生、城管幾家執法部門服務到家、上門受捐了。結果是縣的名聲沒打響，老百姓倒開始怨聲載道了。最讓人不可思議的是，建設社會主義新農村在這個縣裡也被搞成了某些領導的政績工程。今年各地都把社會主義新農村建設作為工作重點來抓，我們這裡也不例外，動員會、報告會接連不斷，又是成立領導小組，又是組織工作組，煞是熱鬧。但幹事總要有資金，資金哪裡來呢？領導一聲令下，各單位自籌，有錢的單位比較好辦，沒有錢的單位，就要求職工捐款，可憐的職工又得為領導的政績掏腰包了！單位自籌資金畢竟有限，為了顯示一下政績，只好做一點表面工作，要求各單位承包幾戶農民，把他們的房子原有的瓦片全部換成琉璃瓦，外牆全部粉刷一遍，讓上級領導來視察時，感到煥然一新。

說到底，這些形象工程和政績工程，其實就是領導幹部的面子工程。我去的這個縣的山區許多農民連溫飽都還沒有解決，許多兒童因為交不起學雜費而失學，不少農民因為無錢治病而等死，但這些似乎都不是需要某些領導幹部解決的問題。他們最關心的是如何讓上級領導看到自己的「成績」，想的只是做官的臉面而沒想過做官的職責，以致他們的腦子裡很少考慮到要造福一方，想的總是怎麼樣為自己的仕途增加籌碼。所以，他們好大喜功、急功近利，總想弄出點響聲和動靜。這些工程基本都是勞民傷財得不償失的，都是很不得老百姓歡迎的，都不是老百姓自己想乾的，很少能給老百姓帶來實惠，而是官員一相情願，靠行政命令搞的，很多是重複建設，是極大的浪費，官員得了政績陞官了，但黨和政府的形象、老百姓的利益卻被損害了。

如何找錢成了政府最重要的工作

機構膨脹、人浮於事，鋪張浪費愈演愈烈，形象工程、政績工程又成為黑洞，這都是要花大錢的，是很高昂的行政成本。而這個縣又是國家級貧困縣，農民人均純收入才1400多元，城鎮居民可支配收入7100多元，每年的財政收入僅有7000多萬，而財政支出則高達兩億多。由於財政入不敷出，公務人員的工資有時都難以保障，於是如何增加政府收入成為最主要的工作。政府每年都要下達各部門增收任務，年終進行考核，各部門也就只有千方百計搞創收了。

縣裡政府部門搞創收，靠的主要是執法權和行政權。這也是亂收費、亂罰款的根源之一，而且越是窮的地方，亂收費、亂罰款就越嚴重。這個縣的執法隊伍多如牛毛,除了公檢法以外，政府職能部門幾乎都有自己的執法隊伍，有稅務、工商、技術監督、衛生、交通運輸、水利、林業、城建、環保、物價、公路、市場管理、城市管理、安全監察、礦山監察、生豬屠宰等，有正式的，也有臨時的。人員更是複雜，如市場管理、城市管理、礦山監察、生豬屠宰等，幾乎都是聘用的社會閑散人員，有的甚至是地痞流氓。這些執法隊伍的編製多數是自收自支的事業單位，有的是臨時機構，他們的經費來源幾乎都是靠收費、罰款。所以他們執法的一個主要任務就是收費、罰款，否則他們自身就難以生存，於是亂收費、亂罰款就難以避免了。這些人執法水平參差不齊，隨意性很大，有的簡單粗暴，嚴重損害了政府的形象。我曾親眼看見一個山區的農民走幾十里的路來縣城賣蘑菇，由於擺在市場外的路邊，違反了規定，市場管理人員看見后，不問青紅皂白，上去就把背簍掀翻在地，然後駕車揚長而去，賣蘑菇的老農真是欲哭無淚。這個縣還曾經發生過城管人員粗暴執法被報復砍傷的案例，案發後執法人員的行為才有所收斂。

前幾年公安局都定有罰款任務，這也是公安抓賭博、嫖娼最為積極的原因之一，後來上面發文禁止了，才取消了這項指標。現在大家時常抱怨學校亂收費，除了學校自身的原因外，政府撥款不足也是重要原因。我們這裡不僅給學校的辦公經費撥不夠，財政還要向城區的學校收取所謂「統籌費」,這些「統籌費」是只收不返，學校也就只好向學生收了。

有收費、罰款權的單位可以通過收費、罰款完成創收任務，沒有收費、罰款權的，就各顯神通了。有的政府部門可以以各種名義向系統上級申請專項資金補助，如水利、交通、城建、扶貧、科技、財政、計劃、農業、林業等，每年都有部分項目補助資金或國債資金，這些資金雖然都有嚴格規定的用途，但通過各種手法總是能把它部分變成收入。所以，向上爭取資金成為這些部門最重要的工作，爭取資金的多少也是這些部門領導工作好差的評判標準之一，爭取到了資金部門也可以得到一些好處。因此，這些部門不遺餘力向上爭取資金，各種手段無所不用其極，幾個人一頓吃喝幾千元，只是「小兒科」，現金、特產、美女、奇花異草、名貴商品，這些只是一些「常規武器」，還有更多的「秘密武器」讓你無法想象，目的就是為了不被抓住把柄。紀檢部門對此也採取默許的態度，有的政府領導還稱讚這是用小錢換大錢，值得。所以現在向上級爭取項目補助資金，不在於項目有無，不在於項目是否可行，而在於項目是否可批。因此，經常出現只要上面有投向，亂編一個根本不存在的項目，也可以獲得補助；或者項目根本不可行，或者同一個項目重複申報，多處申報，照樣可以通過。

政府另一個增加收入重要的渠道，就是倒賣土地。以城市改造、興建各類市場及開發區為名，把農民及搬遷戶的土地強行低價徵收，然後高價賣給房地產開發商，賺取差價。為了使操作手續合法，縣裡還專門成立了一個城市開發公司。

政府還有一個增收途徑就是銀行貸款。銀行貸款是要還的，但政府並不擔心，因為，一是並不需要個人還款，二是縣委政府領導是實行任期制，等到還款期到的時候，他們早已調到其他地方了，他們還可能因為政績好而得到升遷，這樣既解決了眼前的困難，又可以撈到好處，何樂而不為呢？於是後來的領導也照此辦理，到期的貸款，就採取借新債還舊債的辦法解決。所以，這幾年政府債務不斷增加，這個縣人均債務已經1000多元了。（作者系專欄作家）