官府自律能遏制「圈地運動」嗎？

秦暉
   
　　我曾經指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對地權歸農，但理由卻截然相反：理論家說地權一歸農，農民就容易失去土地。而官員則說地權一歸農，就很難把農民從土地上趕走——也就是搞不成「圈地運動」了。有趣的是那位鼓吹「無地則反」的朋友既號稱三農實踐家又熱衷於理論，於是兩種說法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度為例宣稱地權歸農導致土地買賣、「無地則反」，另一方面又說由於印度的承包商和官員無法趕走貧民，導致它難以大修高速公路。我很高興他還能看到這後面一點。
     　 的確，要說絕對的土地私有權有弊病的話，那決不是什麼農民自由賣地造成「土地兼并」和「無地則反」，而是相反，由於土地私有條件下農民難以被趕走，一些特殊區位的地權私有如果絕對化，確實可能影響公共設施建設與國土整治。正因為如此，如今所有發達市場經濟國家、所有承認土地私有制的國家，對土地私有權的限制還是比對其他財產私有權的限制為多，而公共干預的保留也比對其他私有財產的干預大。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基於重大公益目的，西方政府也是可以「征地」的，亦即在以合理價格達不成購地協議時，國家為公益可以行使最終定價權，以免區位壟斷者無限要價。只是在民主法治條件下，他們行使這種權力的制約條件極為嚴格，甚至可以說很「苛刻」。因此濫用這種權力大搞「圈地運動」是不可能的。而我們這裡就是另一回事了。所以我曾說：限制農民地權如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權歸農就應該比西方的條件下更有必要，或者說強調農民地權在中國當今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。

「大限」能遏制圈地嗎？

      　應該說，隨著稅費改革後土地問題的尖銳化，如今，國家，也就是中央領導的確為遏制「圈地運動」而做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號稱「土地新政」、「土地革命」、「8·31大限」，在限制官商勾結損害國家利益方面應當說是作用不小。這場改革改變了開發商與國家的利益分配模式，從協議「批租」制改為公開「拍賣」制，使開發商通過賄賂批地官員而拿到低價土地、給國家財政造成地價損失的可能性得以降低。然而，由於這種改革對於國家與農民的利益分配模式沒有什麼改變，尤其是國家壟斷土地「一級市場」、只許官府「征地」不許農民（甚至包括「集體」）「賣地」、更不許農民討價還價的規則沒有任何改變。筆者認為這種做法不僅不能緩解、而且有可能加劇「圈地運動」的弊病。為什麼這樣說？　　　
      　在過去批租制下的征地，的確容易發生明顯的「征地腐敗」：商人賄賂、或有權勢的官商唆使批地官員低價批地，固然是一坑國家二坑農民，只有開發商與經手官員個人大發橫財。但是這種做法由於只是個人發財，而「公家」財政得到的好處相對而言還不算多。這不僅容易招致「反腐」打擊，而且容易在政府機構內部引起制約——那些沒沾到好處的政府同事會有監督他們的激勵。同時這種征地雖有商人和征地官員個人利益的刺激，「賣地財政激勵」相對而言還不算大。而應當實事求是地講，雖然如今官員腐敗問題十分嚴重，但還不能說完全失控，除了某些政府完全「黑社會化」的地方，腐敗官員還不能說是為所欲為。因此推動圈地的官員個人積極性與政府積極性相比，能量還是相對有限的。
　      「征地改革」后就不同了：從低價征地、低價「批租」變成低價征地、高價「拍賣」后，從農民那裡得到的征地收益並未減少，但這種改革如果確實實現，征地收益將更多地收歸政府財政，而不是歸入官商私囊。「賣地財政」對政府財政的意義會更為重要。於是雖然腐敗官員個人推動圈地的積極性可能會收斂，但政府推動圈地的積極性卻會大大提高！並且這種收益歸官府而不歸個人的征地你很難責其「腐敗」，由於政府內部財政利益均沾，來自「沒沾到好處的政府同事」的監督和制約也會大大減少。於是，以「賣地財政」為激勵而不是以批地官員個人利益為激勵的圈地、由政府整體推動而不是由個別官員推動的圈地、形式合法的而不是「腐敗」的圈地，會比以前更肆無忌憚。這決非難以設想：「土地新政」后一年半，因征地引發的官民衝突不是減少，而是增加了，定州、南海、汕尾等過去少見的嚴重事件也接連發生！
      　更何況，自1990年代的分稅制改革后，除沿海發達地帶外的我國多數地區地方財政，尤其是縣及縣以下的「財政饑渴」一直在加劇，稅費改革目前緩解了農民負擔，卻在很多地方加劇了基層財政困難，而為解決困難應當進行的基層政治體制改革又難以有實質性推進，在此背景下「征地改革」又進一步突出了「賣地財政」的巨大誘惑，這幾種因素疊加后，「圈地運動」會如何發展，應當可想而知。

兩年「凍結」啟示錄

      　根本問題在於：我國現行體制主要的弊病是「官民」之間缺少委託代理機制，權責不對應、權大責小的狀態難以改變。這種機制下官員個人牟利當然是問題，但政府聚斂的問題更大。為陞官邀寵而大搞「政績工程」、「形象工程」、追求「增長」、「引資」、政府圈錢「經營城市」——這些做法的嚴重危害，遠甚於官員個人貪污，而這些做法導致的「圈地運動」，更不是制止了（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏製得了的。
　      中央領導並不是沒有看到這些，「征地改革」中也對從農民那裡拿地做了不少規定，但在地權不歸農、農民只能作為被「征」者、沒有賣方權利亦無談判資格的條件下，這些規定都只是強調官府自律，強調要嚴格審批等等。
　      但事實上過去並不是沒有要求官府自律，而且要求的力度有遠甚於今日者，但效果如何呢？自1992年「南巡」后中國出現了失控的圈地大潮，中央從1993年就開始力圖「剎車」，在幾次強調嚴格控制不見效的情況下，朱鎔基政府痛下決心搞「一刀切」式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、國務院下發《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號文件），宣布全面凍結非農建設佔地一年。1998年4月又發出《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於繼續凍結非農業建設項目佔用耕地的通知》（中辦發電〔1988〕2號文件），再接著凍結一年。然而就這樣連續兩年的嚴厲禁令也未能遏止圈地潮。一些地區恰恰在這兩年形成「過熱」圈地，甚至圈而不用導致這兩年「爛尾地」猛增，直到2005年還在消化這些地塊。「兩年凍結」前的「八五」期間（1991－1995），中國平均每年凈減耕地440萬畝，而包括「兩年凍結」及其後數年的1996年到2003年7年間，耕地年均凈減卻驟增為1428萬畝。時人驚呼：「採取『世界上最嚴格耕地保護政策』的國家卻成為世界上農地最易被『徵用』的國家」。老實說，今天的「嚴格控制」不太可能比那時的「兩年凍結」更嚴厲。當年效果不過如此，今後又能怎麼樣？
　      顯然，只要「地權歸官不歸農，政府圈地即圈錢」的狀況不變，要求它自己監督自己、自己「嚴格控制」自己，怎麼可能？

關於「補償」問題

     　 「8·31大限」以後，土地政策調整中心似乎從「控制規模」轉向了調整「補償費」。這既是兩年來幾次低價征地引起重大事件的刺激，也體現了新近三農政策強調對農民「多予少取」的精神。
　      現行《土地管理法》規定的「補償費」明顯是不讓農民分享土地增值收益的。它不僅規定不按市場價、而按耕地被征前若干年莊稼的價值來「補償」農民，而且不規定下限、只規定補償「最高不得超過」若干，明顯帶有「不怕民吃虧，只怕官不賺」的味道。如今的新精神則開始強調對商業性開發征地補償標準要考慮市場因素，這當然是個進步。
　      然而圈地的性質到底屬於商業性開發還是「公益建設」，其判斷權仍是征地者說了算，農民並無發言權。即便承認是商業性開發，要考慮市場因素，這種考慮仍然由征地者單方決定，沒有地權的農民依然不能討價還價。既無討價還價，何來「市場」標準？
　      其實在如今的體制下只要是官員單方定價，沒有雙方合意，就容易生弊。價賤固然傷農，價貴一般農民也未必得利。如今由於眾所周知的原因低價征地當然是主要的問題。但筆者也的確聽說過這樣的事：某些城郊地區有上層「關係」的村官找門路要求「被征地」，前提當然是特殊的「高價」，這就不是權錢勾結來強征地,而是權錢勾結謀求「被征地」了。但這樣的「高價征地」，普通農民是碰不到的，高價征地款更不會給他們。總之，只要無地權的農民不是交易的一方而是被「征」的對象，那「圈地坑農」的事仍然難以避免。

「垂直管理」成效分析

      　面對地方政府「村改居」、「租代征」、「整化零」等變相圈地策略，中央又連續出手，去年推出地政部門「垂直管理」，今年出台「土地督察」制。繼「8·31大限」被稱為「土地新政」后，這些新動向又被稱為「土地改革」。
　      我是贊成地政垂直化的，因為它有助於國土整治，筆者10年前就著文主張過，今天仍以為早該如此。可是地政「中央集權」有利於國土整治，但是否有利於維護農民權益？至少在如今宏觀體制的約束下很值得懷疑。過去靠朝廷御史出巡來為民做主，結果御史反比地方官更腐敗，識者譏為「察弊適以滋弊」，可謂明鑒。1994年財政中央集權，眾所周知的結果是惡化而不是改善了農民處境。如今鄉鎮上的「七所八站」當初都是「垂直化改革」的結果，現在卻被認為是比「四套班子」更難對付的「汲取」機器。「塊塊」可能坑農，「條條」就不會坑農或者坑農更甚？
　      僅就土地問題而言，過去「村官」私賣村地侵吞地款引起村民抗議的事屢有所聞，後來批地權上收省、縣，「圈地運動」卻有增無減，反而村官為維護村社利益帶領村民抗議「省圈村地」、「縣圈村地」的事成為近年來土地事件的突出現象。因為如今官民間委託代理關係雖遠不完善，畢竟基層與百姓的委託鏈條較短、而利益關聯更大。兔子雖吃窩邊草，強龍方能刮地皮，猶如歷史上鄉紳、土官雖然欺民，所謂紳權制衡皇權、土官制衡流官的機制也不是一點沒有。那麼今天在地政方面進一步中央集權的結果，先不說千頭萬緒的涉地事務是否管得過來，即便能管，會不會又出現「朝廷圈省地、圈縣地」？要知道不僅地方政府有「經濟人」的一面，中直機構同樣如此。「部門利益」一定會比「地方利益」更親農民嗎？
　      其實，工業化、城市化要用地是無可避免的事，土地政策的目的不是不佔地，從根本上講也不是為了少佔地，而是為了：（1）從全局利益著眼盡量提高用地效率，改善國土整治；（2）在這一過程中維護涉地各方的權益，消除或緩解社會矛盾。前一點可以寄望於「垂直化」改革，后一點只能寄望於農民權利的保障。如果說「地方利益」不能代表農民利益，那麼「部門利益」同樣不能代表。馬克思當年曾說傳統小農「不能自己代表自己」，但那個時代早已過去。如今在先進國家，農會常常比工會更活躍，我國農民也應當可以自己代表自己，去參加利益的博弈。