星條旗旁的紅色幹部 中國副廳級幹部進入美政府任職 體驗政府運行

　 2006年07月26日07:02 　 中國青年報 　


星條旗旁的紅色幹部




無論從哪個角度觀察，這都是一幅饒有意味的圖景：中華人民共和國一個省的副廳級幹部，在省委組織部安排下，進入美利堅合眾國兩個州的州政府部門擔任職務——省商務廳副廳長成為州經濟發展廳的廳長助理，省政府法制辦副主任成為州公共服務委員會的委員助理，省知識產權局助理巡視員成為州小企業發展中心的主任助理，省農業廳總農藝師和省農機局副局長則成為州農業廳的廳長助理。


根據四川省和美國方面達成的協議，劉欣、劉鐵、肖軍、趙世勇和羅曉東等5名中國官員，從2005年9月至2006年4月,分別在美國喬治亞州和明尼蘇達州接受理論培訓，並進入州政府部門「頂崗實習」。


中方所稱「頂崗實習」，美方則稱為「Job－shadow」，即「影子工作」。中國官員擔任助理職務，像影子一樣全程跟隨廳長（委員、主任）參與各項工作，近距離體驗美國政府的運行。


由會議說起


歸國后，5名「影子」成為四川政壇關注的對象。7月14日，四川省委組織部在成都舉行「四川省中青年幹部赴美崗位實習情況報告會」，5人分別向參加會議的200餘名省級各部門幹部，講述了「深入美國考察美國，跳出中國思考中國」的經歷和感受。


報告會結束前，按照慣例，主持會議的領導應將5人的報告總結一番。但這次，省委組織部一位副部長的總結卻言簡意賅：剛才趙世勇同志說到了我們會議作風的問題，我們現在就改變一下。他們5位同志講的，我都同意，就不再重複了。


趙世勇是四川省農業廳總農藝師，此次頂崗實習中擔任明尼蘇達州農業廳廳長助理。進入美國州政府之前，他本以為這裡會議應該很少。然而他和廳長金·豪格森及副廳長佩里一起工作，「很多時間都是在各種各樣的會議中度過的」。廳長一天最多開過5次會。


在趙世勇的印象中，每次會議效率都相當高：沒有長篇大論，直奔核心問題，很少有大而無當的總結。


一次，副廳長佩里主持會議，研究提高本州養豬場空氣質量問題。類似會議，趙世勇在國內也開過不少次。「至少得開半天吧。」他肯定地說。在國內，這樣的會，往往先由主持者報告這一問題的宏觀背景，再由相關部門彙報情況，然後是與會代表發言。最後，「我得作『關鍵性』的總結」。


但佩里主持的會，僅用了半個小時。資源環境管理處處長先介紹本州養豬場空氣質量現狀和州議員、基層政府對此的看法，以及如何爭取州議會經費支持等，然後與會專家發言。發言完畢，佩里說了兩句感謝話。散會。


會後，趙世勇不解地問佩里：「為什麼你不對會議作總結？」佩里回答：「既然我是負責此事的行政首長，對許多問題，在會前我已形成了自己的看法，開會只是驗證我的看法是否正確而已。如果大家的看法與我一致，我就沒必要再重複了。當然，如果見解不同，我們也會展開討論。」


趙世勇也曾為廳長金·豪格森起草過會議發言稿。這位廳長明確要求，不要超過5頁紙。


經歷這樣的會議多了，趙世勇開始反思以前包括自己在內習以為常的會議：相當程度上被套話、大話所充斥。「社會主義新農村建設，很好的思路，中央領導已經講得很清楚了，下面各級本應該領會後具體部署實施。可一級套一級的會，總要再把新農村建設的重大意義拿來重複地講，形成很滑稽的一個局面：中央領導講，鄉裡面一個農機員也要講。」


美國不同。他說：「美國的很多事情，總體精神上，法律已經規定了；實施方案上，議會已經詳盡討論過了；至於平時的行政會議，就是具體落實，你去做就行了嘛，沒那麼多要說的。」


趙世勇在回國后的報告會上直言不諱說起了這種感觸。讓他高興的是，「省委組織部副部長馬上就採納了」。


眼下，趙世勇想在自己「力所能及」的範圍內，推行一種新的會風。接受記者採訪的次日上午，他要主持一個關於農民工培訓問題的會。他給將在會上發言的一位副廳長看講稿，直接從20多頁刪到了7頁。「不用再講這件事的重大意義了，都搞了這麼多年，有多重要，誰還不知道嗎？」


要照以往，這個會怎麼也得開半天。這次，「我明確告訴他們了，就安排在兩個小時之內，必須開完。」趙世勇斷然說。


說到會議，四川省政府法制辦副主任劉鐵也感觸頗深。他「掛職」喬治亞州公共服務委員會。該委員會是喬治亞州對燃氣、電力、通訊等公共事業進行強制管理的機構，有5個選舉產生的委員，劉鐵擔任其中一個委員的助理。


劉鐵也感到「美國會不少」，但大多是例會。「不像我們，動不動就臨時通知有個會」。會議的效率很高，且時間嚴格固定。他常能見到從10時到11時10分、從11時30分到12時10分這樣精確的會議安排。會前，要列出需要討論事宜的清單，會議中完成一項就劃掉一項。


劉鐵「上崗」是從參加委員會的一次行政委員會議開始的。輪值主席沒有任何開場套話，直接說，今天有哪幾項議題。然後燃氣部門開始發言，說目前有3家公司申請市場准入，第一家、第二家缺什麼，讓他們補了，第三家懷疑其資質有問題，正在調查。


彙報完畢，委員們都沒接話，這讓劉鐵多少有點兒不習慣。根據他在國內當公務員的經驗，彙報完工作，領導總要講幾句。「比如第三家資質有問題，領導總得說一句『哦，那你們一定要嚴格把好關啊，不能隨便批』一類的話。其實，人家那個部門的工作就是監管，不需要你說，他們也會按照規章把關。」劉鐵說著，邊笑邊搖頭，「咱們的領導總要指示幾句，好顯示是他在『管』你。」


接下來另一個部門彙報，也是直奔主題。而在劉鐵所熟悉的情境里，接著彙報的人一定會先「兜」幾句，諸如「剛才某某同志說到了什麼什麼，我是深有同感啊……」然後才會進入正題，彙報本部門情況。


四川省商務廳副廳長劉欣在喬治亞州經濟發展廳廳長助理任上，也碰到過納悶的事。美國禽蛋協會在喬治亞州舉辦了一場大型博覽會，該州經濟發展廳協辦。開幕式上，廳長、副廳長都沒出席，而是由一名直接負責此事的普通職員代表經濟發展廳發言。


劉欣在台下百思不得其解：按說挺重要的場合，你還不至少來個副廳級？這要擱我們那兒，絕對說你不重視雙方的合作嘛。這關係，以後可就難處了。


後來他才弄明白，美國人的邏輯是這樣的：如果本方主辦，廳長當然會出席。而既然是協辦，就只應做協助的事，派直接經手此事的職員發言，最熟悉情況，也最得體。對方也遵循同樣的邏輯，絲毫不會認為受到了怠慢。


採訪劉欣是在直通他辦公室的小會客室里。正說到這納悶事，有人進到他的辦公室，把他請過去。記者依稀聽見，是讓他準備下周到某市參加一個會議，而他頗有些為難地說：「可我主要是管外貿啊。」似乎他被安排出席的這個會議，與他的本職工作關係並不大，只是必須得有一名「副廳級」出席，輪到了他頭上。


返回來，劉欣若有所感地說起迎來送往的「東方文化」。他所在商務廳面臨的實情是，但凡遇到大型一點兒的會議，「必定全廳動員」。諸如到機場車站接送一類的事情，「每輛車上得有一個本廳的人吧」。否則，「人家就會說了，你不重視」。


但他在美國看到的，卻是另一種樣子：政府會議大多包給中介機構，政府工作人員很少參與會議的服務性工作。「所以啊，人家這兒就輕鬆了一大塊兒，不會像我們的公務員整天這麼忙」。

由歷史說起


在明尼蘇達州的一次農業博覽會上，當地《中西部論壇報》記者採訪了「頂崗」擔任州農業廳廳長助理的四川省農機局副局長羅曉東。次日，這家報紙在頭版刊出題為《中國訪問者尋找他的國家農業的未來》的報道。


假如去掉標題中的「農業」二字，該報道的標題，與100年前歐洲一份報紙報道中國「出洋考察」先行者的標題，如出一轍。


1906年2月25日，德國著名漢學家福郎克在《科隆日報》上發表文章，題為《中國訪問團學習外國的國家管理》。文中不僅介紹了清廷出洋考察大臣的情況，還全文翻譯了光緒皇帝派大臣赴西洋東洋考察政治的上諭。該文特彆強調：他們此次出洋是為了學習日本、美國和重要的歐洲國家的憲法、政治制度和經濟體系。特別是有著極大的可能，將西方的憲法、政治制度和經濟體系結合中國的情況移植到中國去。


此即晚清歷史上影響頗廣的大事件——五大臣出洋考察。也許只是時間上的巧合。100年後，同樣是5名中國官員來到美國，學習行政運作。只不過，那次是中央大臣，著重考察美國議院；而這次是地方幹部，直接體察州級政府行政。


晚清五大臣出洋考察最終收效甚微。後來的預備立憲和皇族內閣，也終將難撐大清王朝風雨飄搖的屋宇。


而當下，5名四川官員赴美頂崗實習，與他們的前輩相比，已有了更為豐厚的知識儲藏和更為充分的心理準備。


劉欣，1961年出生，大學畢業后在四川省社科院工作9年，從事農村經濟研究，后擔任眉山縣科技副縣長、眉山市外經貿局局長。2002年參加全省公選，被錄用為省商務廳副廳長。1992年，他曾赴美做訪問學者。2002年，他參加幹部培訓在美國學習3個月。


劉鐵，1965年出生，1989年從西南政法學院研究生畢業後進入四川省政府工作。2002年全年在香港地鐵公司頂崗工作。


肖軍，未能採訪到。


趙世勇，1967年出生，從西南農業大學畢業後分配到四川省農業廳，2003年獲得四川農業大學博士學位，現出任總農藝師。他曾在美國、日本、菲律賓等國培訓和工作。


羅曉東，1971年出生，重慶大學電機專業畢業後分配到德陽市東方鍋爐廠，后擔任團德陽市委書記。2002年參加全省公選，被錄用為省農機局副局長。同年，他參加幹部培訓在美國學習3個月。


然而此番他們出國「頂崗實習」並非沒有壓力。臨行前，消息經媒體披露后，網上曾出現過不少質疑聲：「借口而已，政治和法律體系都不相同，國情更不一樣，能借回什麼呢？」「真正把家門口的事整理好了，民心定了……就不錯了。」「暈！為了出國玩玩，什麼辦法也想得出，真是服了U！」


大半年過去了，如今5人已完成在美國的頂崗實習回到國內，劉鐵卻還記得當時網上的質疑。他仍舊有些無奈地搖著頭對記者說：「沒辦法，網路就是這樣的嘛。」他承認，各界的評論給他們造成了一些壓力，不過這種壓力也促使他們在實習過程中進行更深入的比較和思考，以求確有實效。


劉鐵坦率地告訴記者，他在美國政府中沒有類似中國「官場」的感覺。他很欣賞美國政府工作人員的一句慣用表達：「Imworkingfor」政府，或者「Imworkingfor」某某部門（我為政府工作，我為某某部門工作）。「中國的公務員體制，強調編製和級別，是一個相對封閉的系統。其中包含著一種權力本位意識——我是某一級的官，我在行使權力。這樣就會形成『官場』，形成各種所謂的『潛規則』。」


與中國同行相比，美國人更多地將自己政府官員的角色看作一個工作崗位，政府雇傭我在這個崗位上工作，我只需要也只能按照法律對這個崗位的描述來工作。雖然美國公職人員的穩定性也要比其他行業高，但這畢竟不是一個封閉的體系，而只是一種職業。從某種意義上說，這和公司里的一個崗位區別不大。


一次，趙世勇隨明尼蘇達州農業廳廳長參加一個生物技術方面的會議。他們去晚了，廳長一進會場就「自覺」地站到角落裡，會議繼續，並沒有農業廳的下屬來為領導張羅座位。輪到廳長發言，他從角落裡走上台，講完后又回到了角落。


這讓趙世勇心生感慨：「這要在國內，人家領導是有級別的啊，無論什麼時候，總得在主席台中央給安排個位置吧。」


更讓他詫異的是，農業廳廳長和市場處處長一同出差考察，各訂各的賓館，各打理各的事情。「處長根本不管廳長」。後來趙世勇逐漸理解了「人家這下屬是怎麼當的」：你是雇傭我的上級，「I』mworkingfor you」，那我把職責範圍以內的工作干好就是對你最大的負責。至於鞍前馬後的事，並不是我的職責。


由公約說起


通過半年的頂崗實習，美國政府的方方面面都呈現在5名中國官員眼前。




羅曉東細緻考察了美國政府的機構設置。以州農業廳為例，它沒有上級部門，聯邦農業部並沒有管轄州農業廳的權力；也沒有基層單位，只有類似於片區檢察員這樣的基層僱員。「所以，這裡從沒有應付上級工作檢查一說。」羅曉東說著，大約想起本單位的忙活事兒，自己先樂了。


他為理解美國政府內人員安排所找到的鑰匙是預算：政府向議會提交預算，說明要做哪些事，需要多少錢。議會批准后，政府就根據有多少預算來決定設哪些崗，雇多少人。羅曉東將此概括為「以事定財，以財定人」。而他所熟悉的國內公務員體制，則正好相反，是「因人設崗」，定崗后，有多少人撥多少經費。


在政府的公共管理職能上，劉欣通過此次頂崗實習，形成了一種明確的觀念：公共管理的用武之處應該在市場經濟搞不好、有缺失的地方，以解決通過純粹市場機制不能解決的問題。這就需要對不同的利益群體進行分析，並精確核算政策成本。


所以，政府應當非常謹慎地介入這一領域。「在實施任何一項公共政策之前，政府一定要謹慎，不能拍腦門決策」。


劉欣現在很警惕公共管理中的隨意性。在他看來，國內的制度設計上，給幹部尤其是一把手的隨意性空間太大，而依據法律的制度性控制太弱。「黨和政府提倡為老百姓辦實事，這個出發點本來是好的。但如果缺乏決策分析，太隨意，這件事也辦，那件事也辦，就成了被現代政府管理理念所詬病的『總喜歡control（控制）社會各個方面』的大政府」。


帶著思考的目光，近距離觀察美國，一些細節往往能生髮出重大的意義。一次，羅曉東在馬路邊用幾分鐘觀察了一名負責從郵筒中取信的郵政局司機。當地規定下午4時為取信時間，這名司機提前幾分鐘到了郵筒旁，並不開箱取信，而是坐在車上看報紙。時間到，他準時取信走人。


羅曉東的第一反應是，這麼嚴格，是不是有點兒死板。但他再一想，郵政局作為政府服務部門，提前幾分鐘取信，這幾分鐘內沒寄出信的市民可以投訴，晚幾分鐘，可能導致信件延誤，市民也可以投訴。所以，最合理的辦事方式就是嚴格依照法規。


「行政嚴格按照法律去落實，不要主觀臆想你政府要去做什麼。政府既不要越位，也不要缺位。這樣，其實政府工作倒簡單了。我們現在是行政權力太大，當然也就比人家累得多。」羅曉東深有感觸地說。


劉鐵則更關注政府公共管理技術。「國內一直習慣於命令式的管理，我命令你做這個，命令你做那個。其實管理更應該是一門科學，有它專門的技術。」他強調。


在喬治亞州公共服務委員會，他除擔任委員助理外，還曾到委員會下屬的燃氣、電力和通訊部門工作。在燃氣部門，這裡一共12個工作人員，其中6個都是會計師。一次，劉鐵看到黑人女士維多利亞正在核算AGL（亞特蘭大燃氣和照明公司）下屬一個財務會計公司和母公司的賬目往來。


他相當驚訝：你們不是號稱自由經濟嗎？核算公司賬目這樣的事，連我們的政府都不會管啊！


維多利亞則向他解釋，AGL的會計業務並沒有請外部事務所來做，而是交給了集團內部的子公司，因此這筆開銷要扣除在AGL的成本之外。


政府之所以這麼關心AGL的成本，是因為在燃氣這樣的天然壟斷行業內，不可能充分展開自由競爭。為了控制壟斷利潤，美國政府通常定出固定的利潤率，企業根據這個利潤率和成本來制定商品或服務的價格。所以成本成為政府監管的關鍵所在。


由於政府掌握詳盡的成本核算情況，在制定價格的聽證會上，企業根本不可能通過虛報作假來獲得漲價的許可。對比國內的價格聽證會，民間將其戲稱為「漲價聽證會」。每次漲價總是百分之百能獲得通過。


「國內的壟斷行業，政府命令他們要怎麼怎麼，可他們總拿成本說事。他們的成本誰來核算？失去監管的成本，都用在豪華車上，用在員工的超高待遇上了。」劉鐵說到此聲音提高了，「主要還是因為我們的政府沒有真正利用這些管理技術來實施有效的監管。」


電影《天下無賊》中的賊王（葛優）對搶劫犯（范偉）的蔑視，令劉鐵印象深刻。賊王宣稱最恨搶劫，因為這「連一點兒技術含量都沒有」。而這位省政府法制辦副主任現在滿腦子想的就是，如何提升政府管理的技術含量。


除了借鑒具體技術，更重要的也許還在理念層面。如羅曉東所言：「從『根兒』上弄明白美國政府為什麼會這樣運行。」


顯然，記者採訪到的4名頂崗實習官員，對此次在美國培訓課程中不斷強調的「契約」精神都有切身的感觸。他們不約而同都對記者提起了《五月花號公約》：


1620年，一批英國清教徒乘坐「五月花號」帆船經過艱苦的航行抵達美洲新大陸。船上41名男子一起商定了上岸后應共同遵守的規則，這被命名為《五月花號公約》。後來誕生的為世人稱頌的美國憲法，實際上就是以這個公約精神作為基本理念的。


劉鐵從「自治」這一關鍵詞來理解社會契約。早在「五月花號」的年代，美國人就推崇自治，即自己管理自己的事務，而把公共事務委託給通過選舉產生出來的人。政府存在的理由和基礎，是眾人之間達成的契約。而中國的歷史傳統講究強權，政府的觀念從一開始就界定在「官管民」的概念之上。


羅曉東從「法」的層面來理解社會契約。什麼是法？中國人理解為強制管束，我要立個法來管你，利益主體是不平等的。而按照美國人的理解，法就是一種契約，或者協議，我倆各自都有利益。那麼好，咱們來定個平等協議吧，照協議辦。


美國的聽證會吸引了羅曉東。按照趙世勇的說法，「曉東常跑去參加各種聽證會」。這些聽證會給羅曉東最直觀的感受就是，不同利益主體間展開反覆而充分的討論，而政府則扮演平衡各方利益的角色，絕不越俎代庖。


由因緣說起


四川省幹部外訓始於1992年。這些年來，接受外訓的約有2000餘名處級和處級以上幹部。


有媒體將此次5名四川官員的美國頂崗實習，稱為「中國外派官員模式的突破」。四川省委組織部的說法：這是四川省第一次與國外大學和政府合作開展領導幹部崗位實習培訓項目。在選派學員規模、專業結構、職務層次等方面都走在了全國前列。


據悉，四川省的這種幹部外訓模式已引起有關方面關注。到明尼蘇達州訪問的國家外國專家局副局長孫照華，對這一頂崗實習培訓項目給予高度評價。中國駐美國大使館公使鄭澤光認為，這樣的培訓很有創意，項目設計非常新穎，能讓國內幹部實實在在經歷美國政府部門運作的實踐。中國駐芝加哥總領事館總領事徐盡忠評價，這是「境外培訓的重大創新」。


至此，我們已能為這次顯得「不太常規」的幹部培訓勾畫出一幅相對完整的圖景。


2004年10月，四川省委常委、組織部部長魏宏以四川省幹部教育學會會長的身份，代表四川省幹部教育學會，與明尼蘇達大學校長羅伯特·布魯寧克斯博士，在成都簽署了「四川省中高級公務員頂崗培訓項目合作協議」。


明尼蘇達大學是四川省幹部培訓的一個重要合作夥伴。從2002年開始，四川已有大約80名處級以上幹部在該校接受過培訓。


合作協議正式簽署前兩周，魏宏曾訪問明尼蘇達大學，雙方就四川省黨政領導幹部短期及中長期培訓項目的進一步合作進行洽談，初步達成了頂崗培訓的口頭協議。


根據協議，受訓幹部將在明尼蘇達大學進行學習，並將通過學校的安排，到明尼蘇達州政府下屬的廳擔任行政助理。


四川省與喬治亞州的接洽過程目前尚未透露。據信，美國方面扮演關鍵角色的是喬治亞大學卡爾·文森政府研究院。該研究院是美國政府的諮詢機構，「有相當大的能量」。儘管喬治亞州政府對接納中國官員頂崗實習並非全無顧慮，但在該研究院的努力下，幾位中國官員最終成行。


作為整個培訓項目核心運作部門的四川省委組織部，以及四川省委常委、組織部部長魏宏，都並非第一次進入媒體的視野。


2004年年底，《半月談》雜誌專訪魏宏，因為「一直以來，人們常常以神秘、封閉來為組織工作作出況味特別的解讀。尤其是在幹部的選拔任用上，『秘不外宣』、『你知我知』，某些時候甚至成為一項新的組織『原則』。而這兩年，四川省委組織部通過改革創新，讓組織工作的各個環節真實地呈現在社會公眾的監督之下」。


針對「構建開放的組織工作系統」，魏宏表示，一個帶領國家面向開放世界的執政黨，自身的組織建設必須是開放的，要跳出封閉狀態，從內容到形式都要體現出與社會和時代相對應的開放程度。


「在黨的建設中，黨的執政能力建設是主線。在黨的執政能力建設中，組織工作和組織建設是關鍵。而在新時期新時代，組織部的核心力量不應再是權力，而應是開放的思想、先進的理念，以及靠民主、科學和制度化建設激發產生的力量。」從魏宏的表述，結合在他任內四川省委組織部一系列廣受關注的舉措，可以解讀出這位組織部部長對組織部職能的深入考慮。


《南方周末》一篇關於四川基層民主試驗的報道中透露，魏宏在某次「推進黨內基層民主建設」的會議上，當著與會30個縣市的書記，評說起正在熱播的「超級女聲」：為什麼幾十萬、幾百萬人發瘋一樣投票？我們可以從多方面去分析，但有一個原因不能忽視，那就是這個娛樂活動調動和激發了公眾民主參與和公開選舉的激情。他們有規則地民主參與、按規則地得到信息公開，最後按規則實行票決，很有成效。


香港媒體曾將四川省近年來在基層民主方面的動作羅列出來，並據此推測「四川是中組部的改革試驗田」。


後來魏宏在接受其他媒體採訪時否認了此種說法，稱：對於「試驗田」的提法，是沒有的事，中組部從來不搞「試驗田」。


同一次採訪中，魏宏還表示，他擔心媒體過多介入不利於改革的發展。「就拿我們開展的一些工作來說，在開始做的時候，如果媒體炒作的話，我們可能就做不下去或不做了。我們需要嘗試的東西太多了。」



負責此次赴美頂崗實習具體事宜的四川省委組織部干訓處，婉拒了記者的採訪要求。但該處工作人員透露，目前省委組織部已收到中組部的反饋，肯定了此次培訓是一種創新。「希望我們繼續摸索和完善」。

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在美國要踐行三個代表重要思想。