美國的貧困問題與反貧困政策述評

2005年11月――2006年4月，筆者作為訪問學者在美國伊利諾伊大學（UIUC, the University of Illinois at Urbana-Champaign）進行了為期5個月的學習和研究。在此期間，筆者就美國的貧困(poverty)、無家可歸者(homeless)與反貧困政策等問題查閱了大量資料，並實地參觀考察了許多社會福利機構，了解並實際參與了他們的一些活動和項目，對美國的貧困問題和反貧困政策有了比較深入的了解，本文旨在通過研究美國貧困和無家可歸問題的現狀、分析反貧困政策和構成和演變，嘗試對美國的貧困問題和反貧困政策作出評價，並總結出對我國反貧困政策的啟示。

　　作為當今世界上唯一的超級大國，美國具有高度發達的現代市場經濟，其勞動生產率、國內生產總值和對外貿易額均居世界首位。但其國內的貧困和無家可歸者問題，以及由此引發的社會不平等、反貧困、社會救助和福利政策等問題也是受到普遍關注的主要社會問題之一。對於美國貧困問題的現狀、產生原因、福利政策的效果、反貧困政策的取向等問題，在美國學術界和知識界都存在較大的爭論，這也反映出這個問題的複雜性和重要性。

　　一、美國貧困問題的現狀：悲觀與樂觀

　　貧困是一種多元性、綜合性社會現象，它具有多種表現形式。收入貧困是現代貧困最重要的概念和最主要的表現形式。1美國一般以處於官方規定的貧困線以下的人口佔總人口的比例來衡量貧困規模。貧困線由家庭規模和家庭總收入這兩個因素來確定，並且每年都要重新測算、核定。如果一個美國家庭的年總收入低於「基本需求（basic needs）」就被認為屬於貧困家庭。2005年美國家庭貧困線如下：單身收入9570元，2口之家12830元（2004年是12490元），3口之家16090元（2004年是15670元），4口之家19350元（2004年是18850元），5口之家22610元（2004年是22030元），6口之家25870元（2004年是25210元），7口之家29130元（2004年是28390元），8口之家32390元（2004年是31570元）。8口以上的家庭，每多一人增加3260元（2004年是3180元）2據美國人口普查局公布的數據，2004年，美國貧困人口佔總人口的比例由2003年的12.5%上升到12.7%，總人數從3590萬上升到3700萬，增加了110萬人，平均每8個美國人中就有1人生活在貧困之中。3

　　對於美國貧困狀況的現狀，存在兩種截然相反的觀點。一些研究者認為，貧困、不平等和無家可歸問題在美國十分嚴重，這樣的貧困線實際上大大低估了美國人的貧困狀況，造成了對貧困的忽視。據《今日美國報》2005年6月調查，美國有72.7萬多人無家可歸，即每400個美國人當中有1人無家可歸。4

　　另一方面，一些專家認為，貧困和無家可歸問題在美國正在好轉，官方規定的貧困線標準過高，誇大了美國的貧困範圍。美國窮人家庭中，70%擁有汽車，97%有彩色電視機，64%有微波爐，50%有立體聲音響。傳統基金會（Heritage Foundation）貧困問題專家瑞克特（Robert Rector）認為，以絕對貧困的標準來衡量，在工業化國家中，美國是貧困率最低的國家之一。美國「窮人」的實際物質生活條件比其他國家的窮人要高。真正的物質上緊缺和匱乏確實存在，但在範圍和程度上都是很有限。5

　　所以，儘管人口普查的數據顯示美國的貧困人口和無家可歸者的數量都在增加，但研究者和政策制定者在如此富足的國家中的貧困的界定和貧困程度等問題上仍存在很大分歧。按照世界銀行的標準，年人均收入低於370美元的人口為絕對貧困人口，其中，年人均收入低於275美元的人口為赤貧人口。由此可見，以美國標準劃定的「貧困」與發展中國家中的「貧困」相差懸殊，不可同日而語。但在美國社會內部，相對貧困、無家可歸、收入差距大、生活水平下降、性別歧視、教育不平等、機會不平等、種族歧視等問題仍然十分突出。

　　二、貧困的產生原因：個人主義和結構主義

　　對於貧困問題產生的原因，美國學界也存在很多不同的觀點。大致也可分為兩類，一類是個體主義的貧困觀，這種觀點認為導致貧困的原因是個人、家庭和特定文化因素，個人應對其貧困負責。這類觀點主要包括以下兩個角度的分析：

　　一是認為單親家庭是造成貧困的主要原因。根據美國傳統基金會國內政策研究部的一項研究顯示，單親家庭兒童陷入貧困的可能性是父母雙全家庭兒童的6倍。這些兒童更容易輟學、從事低工資工作，並且自己成為單身父母，形成一個貧困的代際循環。

　　根據統計，2004年美國雙親健全的家庭約有2500萬個，單身媽媽家庭1000萬個，只有父親的家庭達500萬個。單身媽媽今天在美國是個嚴重問題，她們獨自撫養孩子和支付房租，需要依賴社會福利才能生存。6 1994年美國密歇根大學所作的一項調查顯示，雙親家庭的年平均收入是43600美元，單親家庭的年平均收入是25300美元，是雙親家庭收入的42%。7由此可以得出一個結論：家庭生活中婚姻關係的缺失是導致貧困的根本因素。

　　二是認為個人的不負責任、消極的工作態度、不良的生活習慣和劣等的文化價值導致貧困。哈佛大學哈里森（Lawrence Harrison）指出文化價值和態度與貧困具有緊密的聯繫。傾向進步的文化（progress-prone），提倡通過理性行動改變個人命運的觀念，並且他們很看重工作、教育、成就和節儉。相反，抗拒進步的文化（progress-resistant），傾向於衝動和宿命論，缺少企業家精神，缺少接受教育的熱情。如果一個人在一種不強調婚姻、教育和自強重要性的文化中長大，他會有一種強烈的宿命感、無助感和自卑感，目光短淺，視野狹窄，更容易陷入貧困。

　　然而，結構主義的貧困觀反對貧困根源於個人家庭因素和文化態度的理論，他們反對把「福利媽媽」污名化的傾向，認為大部分靠福利生活的單身母親並不是好逸惡勞、懶惰姦猾的人。並認為長期的社會經濟不平等、停滯的工資、公共救助計劃的缺乏、政策不合理等結構性因素是導致貧困的主要原因。例如，主要由於經濟結構的調整和變化，目前美國缺少報酬較高的製造業工作，導致適合低技術工人的有利工作機會減少。另外，不公正的社會政策、不合理的移民政策、有限的公共援助等一系列社會因素導致福利供應不足、貧困移民大量湧入，加劇了美國的貧困和無家可歸問題。精神病醫院的縮減和「去機構化」導致無家可歸者大量增加。二十世紀60年代末和70年代初，無家可歸者顯著增加，因為當時全國範圍內有將近50萬個政府主辦的精神病醫院的床位被關閉。那些原來的住院者被轉送到社區護理機構，許多被驅逐的人由於沒有庇護所而流落街頭。絕大部分無家可歸者的需求遠遠不止是一個容身之地，他們所需要的是一個能夠得到護理並能有建設性的事情可做的場所，幫助發展和提高他們的能力,還可以得到他們所需要的醫療和藥品。

　　總之，對致貧原因的分析大致存在個人主義和結構主義兩派觀點，個人主義理論認為貧困者應該主要從自身去尋找貧困的根源，應該主要通過個人的努力擺脫貧困，而不應該依賴政府和社會。結構主義的貧困理論持 「社會責任」的立場，認為當代社會中的貧困主要是由社會因素引起的。這一理論強調不合理的經濟制度和社會結構在貧困問題上的作用，認為社會應該為貧困問題的出現負主要責任，政府和其他社會組織應該為窮人提供更多幫助。而實際上，貧困問題既有客觀的社會根源，又有個人的主觀原因；在反貧困方面，既需要社會的努力，又需要個人做出自己的努力。貧困不僅表現在經濟貧困，而且表現在環境貧困、社會貧困上，它是環境、經濟和社會相互作用、相互影響的結果，具有很強的複雜性和綜合性。

　　三、美國福利政策的演變：過程與內容

　　美國社會福利的發展大致可以分為四個階段：

　　第一個階段是美國建國之初到二十世紀30年代。隨著窮人逐漸湧入市鎮，經濟不斷發展，貧困問題也開始產生。18世紀之後，私人群體，例如教堂、愛心互助團體以及捐贈團體等開始為窮人提供福利援助項目，新來乍到的移民主要靠先到的同胞提供幫助藉以謀生。而政府在反貧困方面所承擔的責任和發揮的作用相對較少。8

　　第二個階段是二十世紀30年代到60年代。1929年美國出現了經濟大蕭條引發的貧窮問題，這場危機對美國經濟、政治各方面的破壞性影響極大，工礦企業破產，農業滑坡，出現了上千萬絕對貧困的窮人。作為大蕭條時期對美國民眾需求的反應，政府陸續採取了多項措施。1933年羅斯福總統提出 「新政」方案。 1935年國會通過《社會安全法（Social Security Act）》。這個法案的主要內容之一就是大範圍的針對窮人的公共援助項目（public assistance programs），也就是通常所說的福利。這項法案將婦女、兒童、老年退休、鰥寡孤獨者、殘疾與失業補償納入社會福利體系中，形成不同類別的救助體系，其中還包括「撫育未成年兒童的家庭援助（Aid to Families with Dependent Children，即AFDC）」

　　它這個法案在美國福利政策史上具有十分重要的意義，標誌著關注和救助貧困者的責任由地方政府、民間組織轉向了聯邦政府，而貧困也不再僅僅是個人的問題，同時也成為結構性和制度性的問題。但那時候，無論是從項目數量還是支出水平上衡量，聯邦政府在解決國內社會問題上的行動和作用都十分有限。

　　第三個階段是二十世紀60年代到90年到中期。二十世紀60年代，美國經濟快速成長，民權運動風起雲湧。在這種背景下，美國的各項社會福利制度開始全面擴張。1964年，約翰遜總統宣布向貧困開戰（War on Poverty），在「偉大社會」(Great Society)綱領導引下，美國開始走上一條新的道路，為解決貧困和其他一些國內社會問題設計和實施了更多的計劃，花費了更多的資金。

　　1965年，約翰遜政府制定了美國歷史上第一個貧困線。他以4 口之家的非農業家庭為基準，規定稅後收入3223美元以下的皆為貧困家庭，有權獲得政府資助。實際上這一標準， 無論是與同時期其他國家的橫向比較還是與本國的縱向比較，都是相對較高的，可以說是達到了溫飽尚不夠富足的標準線。9此時社會政策所著力解決的已經不是絕對貧困人口的生存問題，而是雄心勃勃地要解決相對貧困人口的就業、平等、教育、醫療保健和發展等一系列問題。正如約翰遜總統所說：「偉大的社會，不僅需要滿足肉體和商業需要，而且要滿足人們對美的追求和對群體生活的渴望。」10

　　在這個階段，美國的社會保障體系逐步完善。美國的社會保障項目可分為兩大類，一類是社會保險，主要有五類：

　　老年保險(Old age Insurance)

　　失業保險(Unemployment Insurance)

　　醫療保險(Medical Insurance)

　　傷殘保險(Disability Insurance)

　　遺族保險(Survivors Insurance)

　　另一類是公共援助與福利(Public Assistance and Welfare)，是幫助貧困階層維持最低生活水平和享有某些權益的社會福利。政府提供的現金和實物福利項目主要的有八大項，即撫育未成年兒童家庭援助（AFDC）；補充保障收入（Supplemental Security Income）；公共醫療補助(Medicaid)；食品券(Food Stamps)和兒童營養項目；一般援助；社會服務和兒童福利服務；住房補助；教育補助。這其中，撫育未成年兒童家庭援助（AFDC）是福利項目的核心。這些新政策產生了兩個主要結果：一是老年人的貧困減少了2/3，二是老年人的健康照料在全國普遍實施。

　　但是，到了二十世紀80年代到90年代，美國傳統的福利政策，特別是撫育未成年兒童家庭援助（AFDC）項目，受到了來自各方面的猛烈批評。很多評論者認為，福利政策在幫助兒童、年輕人和父母方面收效甚微。首先，由於聯邦政府向貧困者――大部分是無業的單親母親和她們的孩子――提供現金救濟，而且沒有設定接受救濟的期限。這種福利允許窮人遊手好閒，並否定了他們掌握自己生活的能力，結果造成了「活得愈糟、工作愈少、婚外子女愈多、學業愈差福利就愈好」的情況出現，形成了一個永久性的底層階級。許多中產階級美國人對政府拿他們交的稅救助他們認為不願工作的人表示憤慨。一些評論家認為，隨著一代接一代的人享受這種福利制度，對福利的依賴有可能成為一種長期存在的狀況。

　　其次，儘管福利項目數量和支出得到大幅度提高，但兒童貧困發生率居高不下，甚至是從二十世紀70年代到90年代初，兒童貧困程度持續上升。這種福利制度實際是在鼓勵年輕婦女生養非婚生子女，因為每生一個孩子福利款便會增加，導致美國非婚生兒童越來越多，1965年，美國只有7%的兒童是非婚生的，90年代初則高達32%。非洲裔美國人這方面的問題尤其令人關注。第二次大戰開始時，非洲裔美國人的非婚生率略低於19%。但到1995年已經達到70%。11未婚母親的年齡越來越小，並主要承擔撫養子女的責任，只能依賴福利生存，成為福利領受者的主體。

　　第三，伴隨著社會人口的老齡化和醫療手段的現代化，養老基金和醫療保險費用不斷激增，帶來了巨大的社會保障財政赤字，社會福利政策改革迫在眉睫。

　　另外一些人則堅持認為AFDC為單身母親提供的支持十分有限，以至於她們無法得到尋找工作並被拖貧困所必需的教育和技能培訓。總之，傳統福利政策逐步形成了高度貧困、非婚生子女、青年暴力犯罪、福利依賴並存並且愈演愈烈的狀況。美國民主、共和兩黨都同意應該進行福利改革，改革的目的是減少貧困，而不是保持貧困。

　　第四個階段是1996年至今。在這種情況下，福利制度改革成為美國政府的一件大事。1996年，柯林頓（Bill Clinton）政府頒布了《個人責任和工作機會協調法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act）, 又被稱為「福利改革法案」，這項改革的目的是「結束我們所已知的社會福利（end welfare as we know it）。」 這次改革是美國福利政策的一個轉折點。新政策的目的是通過促進就業鼓勵個人承擔責任，減少非婚子女的出生，並且加強和支持婚姻關係。後來布希政府在2002年提出了第二階段深化福利改革的方案――《為自立而工作法案（Working Toward Independence Act）》，對原法案進行了部分修改和補充，其最主要內容包括以下兩個方面：

　　1、倡導通過就業自食其力的「工作福利」，減少福利依賴。

　　1996年福利改革的最主要的內容是用「貧困家庭臨時救助(Temporary Assistance to Needy Families，TANF)」計劃代替了原來的「AFDC」。旨在通過提高受助人的工作意欲和減低他們對福利救濟的依賴來增加他們的個人責任。福利改革的基本目標是幫助每一個家庭達到最高程度的自立和自足。新法律一方面對福利救濟金領取者採取了嚴格的時間和工作小時等限制，要求成年的TANF領受者在獲益兩年內須積極工作，而領受期限也限定為五年。這使救濟從原先的無限制終身福利轉變為一種有限制的臨時福利，並將重點放在督促和幫助失業者再就業方面，使他們樹立「以工作求自立」的理念開展各種就業支持和訓練項目的目的不僅僅是提供低水平的收入，還要幫助人們逐步轉換到更好的工作，並從此踏上職業階梯。；另一方面，大幅減少用於直接資助貧困家庭的資金補助的比例，同時大力增加鼓勵和幫助人們參加工作、自謀生路的資金比例。這促使更多人努力尋找工作，積極參加政府提供的各類培訓，通過學習專業技能，尋找新的工作，實現經濟自立，逐步轉換到更好的工作，從此踏上職業階梯，使得依賴福利生活的人數大大減少。改革之前，美國福利制度對貧困人口提供的主要援助方式是每月發放可兌換現金的支票或可作現金使用的其他票證，比如「食品券」等。1997年，此類開支佔美國政府福利開支的比例高達77％。而在福利改革6年後的2002年，這類開支所佔比例已迅速降至44％。同時，美國聯邦和州政府大力增加為窮人提供就業培訓、教育、就業交通和孩子照看等方面的福利性開支，使人們具備走出家庭自謀生路的條件。1997年，美國政府用於這方面的開支僅佔總福利開支的23％。而在2002年聯邦和州政府用於福利計劃的250多億美元中，這類開支已經高達142億美元，所佔比例達到56％。12

　　2、改善家庭結構，強化健康的婚姻關係，減少非婚生子女

　　美國福利改革的一項最新嘗試是將重點放在幫助福利受援者加強婚姻關係並培養他們具備成功婚姻的技巧。有的政策制定者認為加強婚姻與增加就業同樣是福利改革的關鍵。 1996年改革中，聯邦政府首次對非婚生子女問題做出了回應，賦予各州大量的自主權來利用聯邦資源降低非婚生子女出生率，增加雙親家庭子女數量，加強父親與子女的關係建設，檢查強制性撫養子女的情況，要求10多歲的母親們繼續學業並且生活在家庭中，或者取消福利優惠。13

　　布希政府上台後，認為美國必須採取更有力的措施促進健康的婚姻關係。政府每年為各州提供數億美元資金，用來設立和實施有關項目來降低非婚生子出生率，提高已婚家庭子女出生率。並鼓勵各州尋找新的、更有效的方式鼓勵健康的婚姻關係。包括建立一個婚姻委員會或特別工作小組、開展對婚姻問題的研究、提供婚姻技巧培訓、幫助「脆弱家庭」等。這些措施已經把福利領受者的數量降到了30年來的最低點，單身母親就業率達到歷史最高水平。一位撫養兩個子女的母親，從事一份最低工資的全職工作，她每年能掙到10000美元，她還能得到4000美元的現金資助和大約2000美元的食品券。這樣，他們總的收入大約16000美元。另外，離開福利體系后，這位母親還能夠得到長達一年的公共醫療補助，而且只要她還從事低收入工作，她的孩子就能夠得到公共醫療補助。母親還能夠從每年170億美元的聯邦兒童照料基金中獲得幫助。14

　　四、美國反貧困政策評價：成就與不足

　　對於1996年福利改革的效果，美國聯邦政府給予了高度評價。據美國政府最近提供的統計數字，1996年美國依賴福利制度生活的人口高達1220萬人左右，2002年已經急劇減少到500萬人。6年中，脫離福利制度開始工作的人數增加了3倍。15 但聯邦政府也承認福利改革還有很多工作要做，還有幾百萬家庭無法通過就業實現自立，單身母親、收入不平等、無家可歸、兒童貧困等很多問題都比較突出，美國目前存在的失望和無助情緒遠未達到可以接受的程度。還有批評者預測，當貧困家庭到達他們領取福利的五年期限之後，無家可歸者的數量將大大增加。當福利改革的支持者慶祝社會福利領受者大幅度下降的同時，批評者們仍在懷疑「新福利」是否真正消減了貧困。16

　　五、美國福利改革的啟示：積極福利與廣泛參與

　　美國政界、學界關於福利政策的討論和福利改革的實踐，對於發展我國的社會福利事業具有一定的借鑒意義。我國目前的經濟社會發展水平無法與以美國為代表的西方發達國家相提並論，社會福利所面臨的主要矛盾也相差很大。西方國家福利改革主要是要解決福利水平過高、福利政策過於寬鬆、財政壓力過大的問題；而我國面臨的主要是福利水平過低、覆蓋面過小、福利事業發展不均衡、投入不足、機制不順的問題。因此對於美國的福利制度和福利改革思路不能照搬照抄，儘管如此，我們還是可以從中吸取很多經驗和教訓。

　　1、應該採取更加積極的福利政策解決貧困問題

　　在如何對付美國的貧困與無家可歸問題上，一些人建議通過稅收、慈善捐贈、政府項目和工資增長等方式對財富進行再分配。另外一些人則堅持認為窮人利益的增加要通過擴大自由市場，增加工商業利潤的方式來實現。擁護通過發展經濟解決貧困問題的人認為在資本主義社會中，存在貧富之間的收入差距是很正常的。一個自由的市場經濟鼓勵企業家精神和積極進取的意志，然而這也意味著優勝劣汰，低技術工人只能得到低工資。收入水平會根據工人的積水水平和社會需求自然地發生變動。因此，美國最應該關心的是如何保持經濟增長，而不是收入和財富的差距。」

　　但是其他的分析者堅持認為這些經濟學家設定了一個關於貧困的荒誕的文化假設：貧困是必然的。這種關於貧困的荒誕假設十分令人沮喪，「它使我們相信試圖消除貧困的努力是徒勞的，我們所能期望的最好結果就是聽之任之，也使我們看不到貧困是如何成為我們構建文明的方式的產物的」17目前，越來越多的人們開始對「貧困是必然的」這種觀念展開挑戰，受二十世紀人權運動的鼓舞，新一代的行動者正開始建立一種基於價值的政治改革運動，這個運動理直氣壯地要求經濟上的公正和平等，要求為底層民眾提供普遍的福利，並提倡一種個人和社會責任並重的理念。為了解除貧困提供很多實踐的方案，包括建設工會之間的草根聯合組織，社區互助，慈善組織來支持增加貧困人口的工作訓練機會、適當的工資、子女照料和合適的住房。

　　我國目前也面臨著城鄉貧困問題加劇、發展經濟需要大量資金、社會福利投入不足等問題，但在觀念上要明確經濟發展不可能自動帶來社會公平，貧困問題不會自動消失，在構建和諧社會過程中，公平正義始終是應該遵循的主要原則之一，應該加大反貧困工作的力度，增加投入，創新機制，正確處理公平與效率的關係，採取更加積極有效的反貧困措施，擴大社會福利和社會保障的覆蓋面，確保人民最基本的生存權益，並逐步提高福利水平。

　　2、應堅持以最低生活保障為主體的「補救型」的社會救助政策

　　一般來說，社會福利有兩種類型，一是「補救型」的社會福利，即將社會福利看成是一種在常規的社會機制不能正常運轉或者不能滿足一部分社會成員某些較為特殊的社會需求時，而採取的應急措施，此時，社會福利的目標被定為「為弱者服務」。二是「制度型」社會福利，即將社會福利看成是一個社會所必需的重要的社會職責和社會功能，主張以制度化的社會福利體系積極地為全體社會成員服務，使每一個社會成員和社會群體都獲得發展的機會。18美國屬於典型的補救型社會鼓勵，而歐洲福利國家多採取制度型或「普救型」社會福利。以我國目前人口多、底子薄、社會經濟發展不均衡的國情來看，應該建立「補救型」的社會福利政策，強調國家的作用不是萬能的而是有限的，不是大包大攬而是提供底線的，不是主導的而是引導的。

　　從補救水平上看，應該堅持與本地的社會經濟發展水平相適應，福利增長不宜過快，水平不宜過高。以美國的經驗來看，社會福利具有「易放難收」的特點，並且福利水平的提高並不一定意味著福利領受者生活狀況的改善。在分析近25年的數據后，研究者發現若福利提高10%，則領取者增加15%。福利提高20%，則未婚生育增加8%。西雅圖和丹佛兩大城市實施了「維持收入計劃」，透過這個受控的試驗，發現福利每提高一美元則工作投入和收入降低0.8美元。換言之，每多領取一美元福利，實際上凈收入只增加0.2美元。19因此，我國最低生活保障水平的確定和其他社會福利、社會救助政策的設計，應充分考慮這種效應，應堅持適度提高水平、逐步擴大覆蓋面的策略，不能盲目追求高水平。

　　3、應加大教育和就業培訓力度，建立以工作為本的社會福利和社會救助制度

　　美國社會福利改革的主軸，一直環繞著促進低收入家庭就業的目標發展。 自從二十世紀60年代以來，美國政府採取多種途徑解決福利依賴問題，改革的幅度也由原先溫和漸進，到較為激進的措施。美國的發展經驗顯示，就業才是脫離貧窮及尋求經濟自立的成功之路。

　　目前，我國對於低收入家庭的救助工作，一方面應加大扶持力度，確保基本生活需要得到滿足；另一方面，也應更側重於強化民政部門、勞動部門以及教育部門等單位之間的聯動關係，使提供生活補助的同時，在低收入家庭能與職業教育和就業服務活動之間建立建設性的聯繫。制定相關政策，逐步激勵、促進有條件的低保家庭就業，建立起以工作為本的社會救助體系。

　　4、充分發揮民間組織在慈善、救助方面的作用，建立起牢固、和諧、有效的夥伴關係

　　與歐洲一些國家的社會政策改革相似，美國的福利改革也帶有很濃重的「第三條道路」的色彩，它是不受約束的市場資本主義的右傾觀念與社會平均主義的左傾觀念相結合的產物。其社會保障主要解決公平與效率的困境，在凱恩斯主義與新自由主義之間尋求平衡，其理念從最初的單純性救濟改為工作性福利（welfare-to-work）、由原先的普遍福利轉為有限救助、由建設福利國家變為發展多元合作。20這種改革的思路除了上文提到的促進就業、發展教育事業之外，還有一個很重要的特點就是實行國家與私人並舉、公辦與民營並重的福利運作方式，充分培育和利用民間力量完善福利體系。

　　美國自二十世紀80年以來，社會福利民營化開始大範圍興起，私人企業可以以相對更低的成本更富效率地提供服務和技術革新。通過民營化的方式，政府、社會和企業開始共同承擔社會福利責任，有效地緩解了政府的財政壓力，並促進了社會服務質量與效率的提高。1996年的福利改革更是提出要由聯邦向各州、由政府向私人分權，以更為市場化的進路，以企業家精神來對福利行政進行全方位改革。對貧困家庭的福利責任從聯邦政府轉移到各州，允許州通過與慈善組織、宗教團體或私人組織簽定契約的方式來實施福利項目。

　　以我們實地考察的民營福利機構的香檳郡危機兒童看護中心（Crisis Nursery）為例，該中心建立與1983年，是符合美國稅法501（c）（3）條款的非營利組織，全天候地為本地所有遭受家庭暴力和面臨危機狀態的兒童（一般為5歲以下）提供緊急臨時庇護、生活照料、教育、危機家庭支持等服務。中心設有管理委員會，有23名社區成員組成。中心有18名工作人員，包括7名管理者和11名執行人員。還有150名參與服務的志願者。中心在2005財政年度，一共為2134個家庭提供了服務。中心的收入來源有5個方面，在2005財政年度，中心預算共計545150美元，其中每年都收到捐款佔29%；指定的和安排的捐贈收入佔15%；委員會籌款佔18%；中心銷售紀念品、基金會和利息收入佔3%；來自8個不同政府部門（其中4個為當地政府）的撥款佔35%。中心還能得到大量的非貨幣的支持和捐贈，一家醫療中心提供了最少價值3萬美元的兒童醫療服務，很多志願者和社區居民捐贈了大量的尿布、紙巾、衣物、食品等用品。所以，中心的花費大部分為支付工作人員工資，佔總花費的80%左右。

　　在美國類似的民營福利機構很多，政府、民間組織、福利機構以及公民個人之間已經形成了比較成熟的夥伴關係模式，加之慈善和志願服務意識普及度很高，法制健全，社會福利和社會救助已經不再是政府單方面的責任，而是實現了高度的社會化。在我國的老年福利、流浪乞討人員救助管理、流浪兒童救助保護等社會福利和社會救助領域，應該就緒堅持和深化社會化的方針，創新機制，完善法規，建立完善新型救助體系。政府應通過立法，鼓勵和引導非營利組織及其所興辦的公益事業的發展。通過政府向運轉規範、廉潔高效、聲譽優良的非營利組織購買服務，委託它們為政府向社會提供服務，促進和引導非營利組織的自我管理；通過向社會特別需要的社會救助、教育、科學、文化、衛生、環保等非營利組織提供資助，引導非營利組織發展的正確方向；通過稅收優惠措施，引導社會資金向公益事業領域轉移。圍繞和諧社區的建設，鼓勵慈善類民間組織在社區建設中發揮作用；圍繞社會福利社會化，發揮慈善類民間組織在安老扶弱、助殘養孤方面的作用，緩解當前社會福利事業資金不足、機構偏少的矛盾；圍繞全國城鄉社會救助體系建設，發揮慈善類民間組織在扶危濟困、救助賑災中的作用，引導慈善類民間組織開展醫療、教育、住房、法律援助等專項救助，體現社會關懷。

　　總之，美國社會福利改革的發展經驗顯示，無論在發達國家還是在發展中國家，社會福利的改革和發展都十分敏感，並且困難重重。「第三條道路」理論的創立者試圖在經濟效率與社會公正二者之間尋求平衡，要包容所有政治派別和利益集團，滿足所有社會階層。但改革在本質上就是社會群體利益的調整，一項改革政策不可能讓所有階層所有人 滿意。因此，一些政策經常處於進退兩難的境地。改革的困境同時也源自於，貧困家庭是一個相當特殊的團體，缺乏技能、工作經驗，有一些人有精神或健康問題，在就業、生活方面存在一些障礙。因此，福利改革必須要要尋求各方利益的平衡點，探索最佳組合的就業策略，滿足不同低收入家庭的不同需求，最終邁向經濟自立的目標。

　　【註釋】

　　1 收入貧困的界定與測量，譚詩斌，新疆扶貧信息網，http://www.xjfp.gov.cn/Article_Print.asp?ArticleID=2010

　　2 美國2005年家庭貧困線略升 ，美國華人資訊社區

　　http://www.ushuaren.com/article/article.php/335

　　3 Income Stable, Poverty Rate Increases, Percentage of Americans Without Health Insurance Unchanged, Issued by U. S. Census Bureau on August 30, 2005, in: http://www.census.gov

　　4 National Count Of Homeless Puts Issue In Human Terms, USA Today, October 12, 2005.

　　5 Poverty and the homeless, Mary E. Williams, 18, Greenhaven press.

　　6 美國單親時髦和同性戀挑戰婚姻傳統成社會問題，朱幸福，2004-06-19，新民周刊

　　7 Broken families and single parenthood contribute to poverty ，Patrick f Fagan，Poverty and the homeless,56，Greenhaven press

　　8 公法學視野下的美國福利民營化：學理與實踐，胡敏潔，北大法律信息網，http://3gpda.cn/news/chinalawinfo/showarticle.php?ArticleID=31324

　　9 羅斯福與約翰遜政府社會保障政策比較，韓亞輝， 山東師大學報：人文社科版，2001-03

　　10 Johnson and the war on poverty，Brauer,Carl m,Kennedy, Journal of American history，June 1982.

　　11 美國的福利改革，Robert Rector，http://www.tdctrade.com/econforum/hkcer/chinese/hkcer000306c.htm

　　12 美國"自食其力"福利制度改革成效明顯，王振華，2003-10-20

　　http://www.so888.com/article/20031020/150707.asp?id=1&sid=6&self_ID=283176

　　13 美國家庭：福利與婚禮聯盟，Courtney Jarchow & Jack Tweedie，美國駐華大使館網站，

　　http://www.usembassy-china.org.cn/jiaoliu/jl0403/alliance.html

　　14 WORKING TOWARD INDEPENDENCE，美國白宮網站，

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　　15美國"自食其力"福利制度改革成效明顯，王振華，2003-10-20

　　http://www.so888.com/article/20031020/150707.asp?id=1&sid=6&self_ID=283176

　　16 Poverty and the homeless, Mary E. Williams, 97, Greenhaven press.

　　17 Poverty and the homeless, Mary E. Williams, 133, Greenhaven press.

　　18 簡論兒童福利和兒童福利政策 陸士楨、常晶晶，中國青少年研究網，

　　http://www.cysol.org/cnarticle_detail.asp?id=661

　　19美國的福利改革，Robert Rector，http://www.tdctrade.com/econforum/hkcer/chinese/hkcer000306c.htm

　　20 「第三條道路」與福利國家改革 ， 楊玲，中國社會科學院網站

　　http://myy.cass.cn/file/2006010918720.html