「中國官場」：權力的魔杖之下

[I]2006/06/03 [/I]   

　　隨著經濟改革步步深入，官制改革愈受社會關注。經濟與政治，一個經濟基礎，一個上層建築，彼此千絲萬縷，血脈相通。因此，如果讓我們換個角度，即從經濟學的視角看中國官場，或許能幫助我們理出一些有價值的思路。

　　少數人選人與多數人跑官

　　國人崇尚做官，素有傳統。中央雖反覆強調：幹部是人民的公僕，只有分工不同，沒有高低貴賤，可現實卻是，從政今天依然是許多人的首選。常言道，三百六十行，行行出狀元。可人們為何對做官情有獨鍾，一定要往「官道」上擠呢？

　　人們樂於在政界摸爬滾打，主要受三樣東西驅使：贏得尊敬、獲取收入和權力。其中，權力最為關鍵。有了它，不僅前兩樣東西唾手可得，有時，權力甚至有通天的本事，能呼風喚雨，點石成金，無怪乎古往今來，無數英雄拜倒在權力的魔杖之下。是的，掌握權力，就意味著控制了公共資源。對封建帝王來說，「普天之下，莫非王土」，天下都是他的，所以皇權至高無上。從封疆大吏到七品縣令，官印在手，管天管地管空氣，說一不二，因此百姓稱他們為「父母官」。

　　當然，共產黨的幹部絕不是封建官吏，但人民給予的權力，同樣是對公共資源的控制。計劃經濟時期，官員大筆一揮，可調撥物資，分配指標，下達任務，可謂字字千金。時至今日，越是市場經濟欠發達、國有經濟比重高的地方，人們的從政熱情越高。在這些地方，機構精簡難，公務員考試火，千軍萬馬擠官道，大多都是沖著官員手中的權力來的。

　　問題在於，要想當官，就得「跑官」。按公共選擇理論的說法，官場也是「市場」，信息也是不對稱的。就像你去商場購物，一定要先弄清該物品的有關信息（比如質地、價格等）后，你才肯付賬。握有選票的人，假如不了解你，你不跑，不向他們傳遞你的信息，他們怎會選你？所以，跑官本身並沒有錯。不論哪朝哪代，中國外國，做官都是需要「跑」的，不過體制不同，跑官的路徑也有不同。有的往上跑，有的則往下跑。時下人們口誅筆伐的跑官，恐怕是那種只往上跑，不往下跑的現象。

　　其實，跑官往上跑還是往下跑，就看官帽子握在誰手裡。如果是上級任命下級，一言九鼎，老百姓人微言輕，說了不算，那麼想當官就得往上跑。「官位」本來就是稀缺資源，求者若鶩，你不往上跑，不進入上級領導的視野，領導又沒有千里眼，那知你是何方神聖？一旦調兵遣將起來，自然就沒你的事。

　　經濟學家常說，制度高於一切。過去一位中央領導也講過：反覆出現的問題，要從規律上找原因，普遍出現的問題，要從制度上找原因。向上跑官，所以會遭人們抨擊，說明此類現象已不在少數，追其原因，一定是現行選官制度有缺失。設想一下，倘若某人能不能陞官，不是由上面定，而是靠老百姓投票選，規矩一變，你說他會往哪裡跑？多年來，我們總是埋怨官員不聯繫群眾，說到底，這種由上至下的選官體制，難辭其咎。

　　若從經濟學角度看，「往上跑」也符合收益最大化原理。姑且以縣級為例，幹部提拔一般要過三關：組織部、書記辦公會、常委會。起關鍵作用的，主要是縣委書記、黨群書記、組織部長。即便把常委會成員，包括列席會議的人大主任、政協主席，全都算在裡邊，總共不過10多人。只要盯住這幾個人，經常跑一跑，如果有半數以上被「擺平」，就算大功告成。而一旦官位到手，日後自然會有更多的人往他那裡跑。屈指一算，跑官的諸種成本，與提升后的遠期收益比，只怕是九牛一毛，當事人即使不懂經濟學，也能算得過這筆帳。

　　西方發達國家，做官也得跑。不過，人家市場經濟搞了幾百年，跑官的路徑與我們有所不同。市場經濟崇尚的是競爭，對稀缺資源，誰出價高，誰就有權使用。當然這裡的出價，不是讓你掏腰包，而是要看你為民造福的本事，此間情形，就有點象工程招標，要看你的資質，看你的韜略。可是，老百姓對你素昧平生，怎知道你有多大能耐？於是，從政者要四處遊說，要搞競選，也就是說，市場經濟條件下的跑官，與計劃經濟體制正相反，不是往上跑，而是往下跑，要爭取讓公眾多投票。

　　西方社會的選舉制度，自有它的毛病，且國情不同，絕不可照搬，也不必搬。但僅就多數人選人與少數人選人，我們一眼便可分出優劣。解決向上跑官問題，其實並不難，要害是變少數人選人為多數人選人，也就是變伯樂相馬為賽場選馬。在幹部選拔任用過程中，擴大民主，增強透明度。面對億萬百姓，原來吃請送禮、拉關係找門子的勾當，就會因成本高昂不禁自止。

　　要做官，跑百姓；要提升，看民意。同樣還是「跑官」，一上一下，路徑變了，官民關係也就有了天地之別，原來的密切聯繫領導，則會變為密切聯繫群眾。如此一來，當官者自會為官一任，造福一方，權為民所用，情為民所系，利為民所謀，也就有了制度保證。

　　數字出官與官出數字

　　官方統計數字常常靠不住，這早已眾所周知。中央曾三令五申，統計數字要打假。可如今的假數字，仍是比比皆是。往往同一個指標，能整出幾套數字來，真實的數字究竟是多少，誰也說不清。為什麼統計數字要摻假？答案只有一個：「官出數字，數字出官」。

　　數字和做官，乍一看風馬牛不相及，是八竿子打不著的兩回事。可如今你中有我，我中有你，成了互動關係，讓人覺得莫名其妙。但在經濟學看來，此中道理一點即破。現行的幹部任用體制，是一種典型的金字塔結構。握有幹部升遷大權的人，處在金字塔上層，幹部要想進步，必須取悅上級，唯上是從。上面任用幹部，當然要看政績。政績怎麼看？其實數字最有說服力。如果有人搞出一套考評標準，大而化之，籠統抽象而不能量化，讓人不僅看不出縱向的變化，也難作橫向比較。這樣的考評標準，即使有也等於無。因此，考察幹部聽彙報、看數字，在現行體制下，有一定的合理性，它至少是一種成本較低的制度安排。

　　基層幹部工作在下面，上面的大領導不能天天跟著，對真實的數字信息，了解很不充分，於是，這就使基層幹部總是處在有利的一方，虛報數字，易如反掌。俗話說，沒有不透風的牆。在數字上做文章，時間一長，總會露出馬腳，搞不好甚至會捅到上面去，可金字塔型的幹部考核體制，卻為違規者架起一道防火牆。數字報高了，對上面領導的提升，也是利多弊少，兩相權衡，上級領導也乾脆睜隻眼閉隻眼，能放一碼是一碼。由於越往金字塔頂，信息就越不對稱，因此，只要數字造假別太出格，比如驚動了中央，烏紗帽是斷不會丟掉的。於是乎，「村騙鄉，鄉騙縣，一路騙到國務院」，弄虛作假之風愈演愈烈。

　　古人說，上有所好，下必甚焉。對現行的幹部考核辦法，若不作徹底改變，數字和官的「跳背」遊戲，肯定還會繼續做下去。而要想解決這個問題，是不是就不能再看數字呢？當然不是。數字出官，只要數字沒有水分，真正反映政績，出官也就無可厚非。現在問題在於，由誰來出數字。若是官出數字，官員為了升遷，難保他不參水分，如果改由民出數字，情況就大有不同。幹部在下面工作，幹得好不好，群眾的眼睛最亮，也最有發言權。只要把幹部的考察權交給群眾，讓老百姓給官員打分，這樣打出來的數字，就不會造假。而基層幹部，也沒有必要再去造假數字騙人。所以考察政績，一定要以老百姓出的數字為依歸。

　　讓老百姓出數字，說白了就是要用「民意」測度政績。並且政績的測度，既要看屆中表現，又要聽一聽「卸任回聲」，如對任內的幹部，定期進行民意測驗，對新任的幹部，到原單位「追評」，這些做法，都不妨一試。也許，有人會擔心，那些工作潑辣，敢於得罪人的好乾部，會不會因此吃虧。一個明顯的道理是：做好事會得罪壞人，做壞事會得罪好人，不做事的什麼人也不得罪。經濟學並不迴避這種民主失靈問題，但仔細分析，得罪壞人其實無關大雅，壞人畢竟是少數；再有，假如讓選民明白，選舉關係到他們的切身利益，他們又怎麼會選那些無所作為的庸人呢？即便這種情況真的出現，那也只是特例。人心都是肉長的，只要行得端，站得正，群眾心裡那桿秤，總會抬舉得很高的。

　　「好人假定」與貪官現象

　　改革開放２０多年，幹部隊伍就象大浪淘沙，有的幹部挺立潮頭，引領風騷；有的則經不起考驗，腐化墮落。對於後者，人們滿可以從其思想上找根源，但做經濟學分析，則更應注重從體制上找原因，因為存在決定意識，思想的根源，歸根到底還是在體制。

　　俗話說，制度好，壞人變好人；制度不好，好人變壞人。那麼，如何才能有一個好制度呢？奧地利經濟學家哈耶克說，制度設計關鍵在於假定，從「好人」的假定出發，必定設計出壞制度，導出壞結果；從「壞人」的假定出發，則能設計出好制度，得到好結果。所以經濟學里，必須把人假定為「經濟人」，把人都看作是自私的。如若沒有這樣的假定，經濟學就無從建立，經濟政策也一無用處。

　　在這方面，西方人倒是比較務實，他們認為，官員也是自私的，小到科員，大到部長，都想吃飽穿暖，都有七情六慾，都希望能在不損害別人的前提下，實現個人利益最大化。所以他們在設計激勵機制時，會充分考慮物質利益的作用。比如對政府，實行高薪養廉；對企業，實行年薪制等。可我們的體制，卻假定官員們都是大公無私、毫不利己的公僕，都是不食人間煙火的聖人，所以長期以來，我們搞的就是低工資，大鍋飯這一套。對幹部的激勵，也是重精神，輕物質。應當說，物質激勵不到位，是目前官員經濟犯罪的重要體制性原因。

　　其實，一個人做不做官，自私的本性都變不了。即使當上了部長，仍然有口腹之慾，也會患得患失。如果他的合理需求滿足不了，便極有可能以權謀私。從總體上看，古今中外，政府官員都是社會的精英，按照馬克思的勞動價值論，他們付出的勞動，等於自乘的或倍加的簡單勞動。忽視物質激勵，不僅不能使他們兩袖清風，一塵不染，反而會誘使、仍至逼迫他們犯經濟錯誤。

　　明朝開國皇帝朱元璋，出身寒微，對官員鐵面無私，要求嚴苛。朱元璋處理腐敗分子，竟然能用「剝皮實草」之刑，措施不謂不重。但腐敗卻屢禁不止，原因何在？原來當時官員的俸祿，不足糊口養家，難以支撐用度，官員大權在握，卻處境寒酸，怎能不催生腐敗？近年來，幹部中出現的「５９現象」，也值得我們反省，「有權不用，過期作廢」，其中折射出的，是激勵機制的缺失。從這一點來看，對精兵簡政和高薪養廉問題，應該合二為一，認真作些研究。

　　西方政治學里，也有一個很有名的假定：政治家無賴假定。即是說，官員若無監督，必定變成無賴。權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。此話雖有偏頗，卻也不無道理。所以西方國家，搞的是「三權分立」，哪怕是官至總統，也要照受監督。西方的「三權分立」我們無疑不能照搬，但對權力的制衡，卻不能沒有。因為無論外人國人，人都是自私的，這種自私的本性，反映到政治領域，便是「創租」，即官員會利用手中的權力，謀取不正當利益。所以有腐敗分子剖白心跡說，「當官不發財，請我都不來」，我們對此種心態，不必大驚小怪。現在要緊的，是要找到看住官員的辦法，建立起有效的監督機制，讓這些人有貪心，沒貪膽，想貪而尋不著機會貪。

　　這些年，我們對官員的監督，確實做了不少事，抓了不少人，也判了不少刑。但如果對現行的監督體製作一考察，就會發現它仍有兩大硬傷：一是錯位；一是缺位。由於我們把官員認定是好人，並把職務和覺悟划等號，以為職務越高越正確，所以我們的監督機制，是自上而下的，上級監督下級，幹部監督群眾。群眾啥權力都沒有，大家都來監督；而那些權力大的，相反卻少有監督，這就是監督的錯位。事實上，大官之中，貪污腐敗的，也不乏其人，成克傑官位不謂不高吧，可他腐敗起來，照樣不是觸目驚心？再有，就是地方、部門的一把手，至今仍處在監督的真空和斷層，公檢法都在同級黨委領導之下，如何監督得了一把手？所以對一把手，我們的監督是缺位的。

　　解決上述問題，我們首先必須改變對「官員無私」的假定，實行高激勵、嚴約束。前幾年朱總理就提出過要看住國企的班子，有人曾對此議論紛紛，說朱總理不信任國企的幹部。其實監督制度的設計，是必須從「壞人」的假定出發的。如果我們把幹部都當好人，還需要監督機制何用？改變了對官員的假定，接下來監督機制就得跟著變。要變上級監督下級，為下級監督上級；變領導監督群眾，為群眾監督領導，變少數人監督多數人，為多數人監督少數人。這樣一來，老百姓有了監督權，腰桿也就硬了，說話有人聽了，我們的幹部，才能真正代表人民行使權力，反腐倡廉，才能有健全的制度保障。

作者：王東京

防官如防盜。成就感和貪慾都是人的本性，如果把貪的結果直接當作成就，就更加可怕了。