我們需要怎樣的「重農主義」？

秦暉（清華大學歷史系教授） 幾年前，筆者寫過一篇文章《呼喚「新重農主義」》，文末提到：每個真正關心中國問題的人，都不能不成為「新重農主義」者。但是限於篇幅，筆者當時並沒有詳論這「新重農主義」的內涵。

今天「新農村建設」成為熱點，看來可以就此再論一番。

法家式的「重農主義」

為什麼說是「新」重農主義？因為我國過去的歷史曾經有個怪圈：歷朝歷代的統治者越是「重農」，農民常常越是倒霉。請看：

秦朝的法家統治者謫商、坑儒而惟「耕戰」是務，「上農除末」的政策最為極端，但也正是秦把農民逼得走投無路群起造反以致成為歷史上最短命的統一王朝。漢承秦制，也堅持重農抑商、崇本抑末。但其結果卻如晁錯所說：「今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農夫，農夫已貧賤矣。」於是農民成了「吏之所卑，法之所尊」，真所謂「上下相反，好惡乖迕」。靠農民起義上台的朱元璋張口「朕本農民」，閉口「享我農師」，不僅「立法多右貧抑富」，還下令「農夫可衣綢、紗、絹、布，商賈止衣絹、布。農家有一人為商賈者，亦不得衣綢、紗。」「農夫戴斗笠、蒲笠，出入市井不禁，不親農業者不許」。然而蒙他如此青睞的農民卻發出了「自從出了朱皇帝，十年倒有九年荒」的呼聲，並使洪武時期成為歷朝創建第一代農民起義最頻繁的一朝。雍正在清朝諸帝中最為「重農」，他宣稱工商下賤，士人「不肖」，四民之中農民最貴。曾別出心裁，創「老農總吏」之制，挑選模範「老農」授予八品頂戴。然而這些「總吏」後來多成為作惡鄉里的村霸。在政策上雍正從「重農」發展到只重糧食，經濟作物只准種在「不可以種植五穀之處」，結果一些地方官府強行毀掉已種的經濟作物，令農民改種糧，致使失農時而絕收。糧食以外的作物尚且要禁，何況工商？雍正認為「市肆之中多一工作之人，則田畝之中少一耕稼之人」，「招商開廠，斷不可行」，「礦廠除嚴禁之外，無二議也」。結果不但摧殘了工商，農民也搖手觸禁，叫苦不迭。雍正寵用的「能吏」田文鏡則把「重農」當成政績，習慣於報喜不報憂，年年以錢糧超額受表揚。但遭逢大水卻匿災不報，還謊稱「民間家給人足」並嚴催錢糧，弄得農民大量逃亡……。

總之，在我國歷史上，朝廷「重農」往往未必有利於農民。當然，這並不是說朝廷如果「輕農」就反倒對農民有益――實際上也似乎沒有一個朝廷、沒有哪個統治者是主張「輕農」的。

因此問題的實質應該是：到底怎樣「重農」才真正有利於農民地位的提高？

其實，關鍵在於那時所謂的「重農」是以朝廷為本位的，重的是「農」而不是「民」。法家就明確聲稱：「上農除末」，為的就是「強國弱民」。於是那時的「重農」往往要「抑商」，包括禁止農民「棄農經商」，即所謂「驅民歸農」。這樣一來，朝廷越「重農」農民的自由越少，越被束縛於土地。另一方面「抑商」意味著強化官府管制，越「抑商」官府的權力越大弄權越濫，其結果是小民的買賣被「抑」，而紅頂官商的坑農反而更嚴重了。

魁奈式的重農主義與現代「福利重農主義」

與此相反，西歐近代早期曾經流行魁奈等人的physiocracy思想，我們過去通譯「重農主義」，而把相反的一種主張譯稱「重商主義」（mercantilism）。

但這兩種主張與它們各自的中文譯名在中國傳統中的涵義卻幾乎剛好相反：physiocracy源自古希臘的詞根physio意為「自然」，筆者認為按構詞法其實應該譯為「自然主義」，它不但沒有中文「重農抑商」的意思，恰恰相反，它是主張自由貿易、「順其自然」的。而mercantilism按構詞法應該是「商業主義」，它不但沒有尊重商人之意，恰恰相反，它是主張政府「重視」對商業的控制、強調管制貿易和政府壟斷的。不過，雖然physiocracy一詞字面上沒有「重農」之意，當年日本學者首先把physiocracy譯為重農主義卻也不是毫無來由。這不僅因為魁奈的確認為農業是社會積累的惟一來源，因而應該享有優先地位，也因為當時他主張的這種自由政策確實有利於農民而遭到貴族的反對。如果說mercantilism所指的商業管制並非有利於商人，那麼在西歐近代初期遺留的中世紀束縛還相當嚴重的情況下，主張消除束縛、給農民以更多的自由倒確實可以理解為真正的「重農」行為。無怪乎不僅當時的農民、乃至當時的許多啟蒙思想家都曾看好它，就連後來以反對「自由競爭」著名的社會主義導師馬克思，在談到經濟思想史時也對魁奈的這種「自由重農主義」評價很高，而對主張國家管制的「重商主義」卻沒有好話。

「驅民歸農」是「重農」，「順其自然」也是「重農」。但兩種「重農」簡直有天壤之別。而今天的發達民主國家實際上流行一種新的「重農主義」，其內容不僅是給農民更多的自由和權利（這可以說是對魁奈思想的繼承），還包括要求政府對農民承擔更多的責任、滿足農民的公共品需求、提供更多的公共服務、福利保障乃至貿易保護。我們可以謂之「福利重農主義」。當年尚不知現代福利國家為何物的魁奈等重農主義者自然不會有後面這些主張。

於是有人認為相對於魁奈的自由重農主義而言，「驅民歸農」的法家重農主義與福利國家的重農主義都是「大政府主義」，似乎更為相似。

但這無疑是大謬不然。筆者曾經指出：所謂「大小政府」之爭只有在權責對應的憲政機制下才是有意義的真問題。越出了這個範圍，則「大權力政府」與「大責任政府」的區別就會比所謂大小政府的區別嚴重得多。在「重農」的問題上正是如此。法家重農主義的「大政府」是家天下的專制朝廷，不是公共服務型政府，它的「重農」是重視管制農民，而不是重視農民的福利，更不是重視農民的權利。在這樣的「重農」政策下農民既無自由、也無福利可言――法家不僅反對濟貧和最低福利保障，而且主張剝奪窮人的自由，強抓他們去勞改。法家不僅不幫助、鼓勵農民增收致富，還提出「足民何可以為治」、善治國者要壟斷諸利而使民「家不積粟」。崇尚愚民政策的法家不僅不承擔教育、衛生等公共服務責任，而且還要禁絕「私學」，力求「民愚，則知可以王」。要之，法家的統治特點是權極大而責極小。

而民主福利國家則完全相反，它是權受限而責可問，它的重農主義是要在維護農民自由權利的基礎上再對農民承擔福利責任。在這些國家，不但農民個人的公民權利與自由受到高度保護，農民自主結社集體提出訴求、進行談判、參與博弈的能力更是高度發展。過去的意識形態說農民是散漫的「一口袋馬鈴薯」，而「社會化大生產」中的工人最有組織性。但是現代許多發達國家卻是相反：農會比工會更活躍也更有力量。只佔百分之幾人口的農民提出的訴求常常在代議政治中可以影響多數。正因為如此，這些國家可以聽到關於農民福利、農民保護「過分」的許多抱怨，但極少聽到公共財政被官員拿去搞「政績工程」、「形象工程」的批評。理由很簡單：是農民要求的公共服務（這種要求是否合理是否「過分」另當別論）還是官員需要的「政績工程」、「形象工程」，並沒有什麼可以由第三者判斷的「客觀標準」。一項服務如果是農民提出要求的，就不可能是「政績工程」，但如果「服務」對象無權提出訴求而只能被動接受，那就無論什麼樣的「公共品」都可能蛻變為「政績工程」和「形象工程」。歷史上的「法家重農主義」者中並非沒有好心人，但是由於法家體制不承認公民權利與政府責任，所提供的並非農民所要求，即使是「猜到」了農民的要求，在「提供」的過程中也會被扭曲，而成為無益於民有利於官的「工程」。如北宋後期王安石搞的「青苗法」，就是以為農民提供官營「金融服務」為初衷，繼而成為官府邀功的「政績工程」而在實行中大搞「抑配」強制，最後變成了一項聚斂苛政的。

所以「福利重農主義」仍然需要以公民社會為基礎，它與魁奈式的自由重農主義雖有差別，但兩者與法家重農主義則是完全對立的，這就是連馬克思都在魁奈與其論敵之間更傾向前者的原因。

我們需要怎樣的「重農主義」？

今天我們強調「三農問題」是「重中之重」，可以說是開創了我國歷史上的一個「新重農主義」時代。那麼今天我們提倡的新重農主義與上述這幾種「重農」傳統有何異同呢？

顯然，以我國目前的經濟發展水平和國家財政實力，當代發達國家的「福利重農主義」在可以預見的時期還是我們無法仿效的。更不用說即便是發達國家的福利重農主義乃至一般意義上的福利國家制度如今也面臨許多問題、正在探索改革之道。但是不能仿效並不意味著無所借鑒，因為我國農民如今面臨的完全不是什麼「福利病」的問題，他們所得到的公共服務水平之低，社會保障程度之弱的確讓人難以接受：其水平不僅低於最「自由放任」的「非福利」發達國家，低於發展水平與我們相當的許多國家，低於文化形態與我們相仿的東亞地區其他一些國家與經濟體在相當於我們今天的發展階段時、乃至低於意識形態與我們類似和曾經類似的其他許多社會主義和前社會主義國家。就是在我國國內，農民享受的公共服務水平與社會保障程度不僅明顯低於市民，而且在某些方面也低於一些農村地區歷史上曾經達到過的水平，更重要的是，還低於國家在《義務教育法》這類法律中明確規定早就應該承擔的責任。

因此，今天我們的「新重農主義」雖然不是也不可能是「福利重農主義」，但是無疑應該把提升國家對農民的公共服務水平與社會保障程度作為重要方向。所謂「公共財政覆蓋農村」的說法與各種加大國家財政投入力度的措施，正是基於這一點。

而另一方面，「魁奈式重農主義」，即通過完善市場機制，擴大農民的選擇自由空間，以及魁奈沒有提到但這種類型的重農主義應該包涵的：通過發展民主、制約權力而提升農民的公民權利保障程度、增強農民在利益格局轉變中的博弈能力與公平談判實力，更是今天「新重農主義」的重要課題。如果說因受經濟發展水平的制約我們還不能追求標準過高的「福利重農主義」，那麼18世紀魁奈的重農主義標準應該不存在過高的問題。尤其要指出的是：儘管在「自由競爭還是福利國家」確實是真問題的發達國家，魁奈式重農主義與福利重農主義存在著明顯的矛盾，但在自由、福利雙不足的中國，尤其是在自由權利比城裡人更易被侵犯而福利水平也比城裡更低的農村，這種矛盾在很大程度上還是「明天的問題」。今天的中國農民並非因為享受了太多太高水平的福利，才在遷徙權、產權、經營自主權、契約談判權乃至更基本的人權方面存在缺失，反過來講，今天的中國農民也不是因為他們的自由太多，才導致他們看不起病、上不起學，缺乏基本社會保障。

更重要的是：無論福利重農主義，還是魁奈式重農主義，都與中國過去的「驅民歸農」傳統、與法家「重農主義」完全衝突。因此新農村建設面臨的一個重大挑戰，就是防止法家「重農主義」借強調三農的旗號魚目混珠。

事實上，近年來在農民問題上取代的重大進步，都可以說是擺脫「法家重農主義」的進步。以影響最大的稅費改革和「公共財政覆蓋農村」為例：最近我國實行農村稅費改革，一些人立即出現強烈反應，說過去是「民怕官」，而現在是「官不管民」，農村要「失控」了。然而要知道，如今的稅費改革免除的只是身份性的「農業稅」（實際上是「農民稅」，即不管種不種地、收入多少，只要是「農民」身份就都要交的「皇糧」），並沒有免除農民的公民義務，包括經濟上的義務：農民如果有高收入，也與城裡人一樣要交所得稅；如果辦企業，也要交各種增值稅、流轉稅等營業稅種；如果購物，物價中也含有消費稅；只要國家需要，農民還要服兵役；等等。假如實際上他好像沒交什麼，那不過是農民的收入達不到所得稅起征點，也沒辦企業而已。同樣情況的城裡人不也沒交什麼嗎？而且一向如此，怎麼他們就沒有「失控」問題？

可見如今許多人的「官管民」概念仍然是傳統法家式的「以權取民」。只要「任是深山更深處」的農民都無法「避征徭」，他就認為「政府職能」正常，如果「征徭」沒了，「政府職能」便不知何在了。然而在過去（但願真的已經「過去」）那個「民怕官」的時代，鄉村公共服務方面的「小政府」不是一直存在嗎？「缺醫少教無保障」的狀態，不正是在鄉村機構迅速膨脹、農民負擔不堪忍受、權力意義上的「大政府」難以制約的條件下形成的嗎？