江蘇省管縣改革暫緩背後

21世紀經濟報道記者李凡／江蘇「省管縣」改革的「另一隻鞋」遲遲沒有落下。「擱置。」江蘇省委研究室一位全程參與了相關工作的人士在回答記者的電話問詢時，使用了這一字眼。儘管「強縣擴權」被江蘇省「十一五」規劃列為行政管理類重點改革任務的第一項，並計劃於「十一五」前期完成，而且江蘇省省長梁保華在省兩會期間也明確指示，今年要啟動相關的試點工作，但是江蘇省至今沒有就此發文。

「行政上全部放權，推行起來是很不容易的。」江蘇省委一位智囊人士一語點破改革要害。或許正因為此，關於試點縣市的選擇，省里一直三緘其口。「『強縣擴權』意味著要實行省對縣的直管，這一方案的落地取決於試點方案的落地。」江蘇「十一五」農經規劃專家、省社科院研究員葉克林告訴記者。

「我們的設想是把所有的行政管理許可權都下放到縣。」上述省委智囊人士告訴記者。2005年下半年，江蘇省委、省府兩套班子的研究室會同省發改委、省財政廳搞過一次聯合調研，由省委研究室執筆的報告於2006年春節前上報到了省里。「當時共拿出了幾十大類共四百多條行政權力，包括項目審批權等一些很關鍵的許可權，以及批准地方上建立文化設施等常規行政管理權。」

改革方案的重點直指事權和人權的下放，減少行政層級。江蘇啟動了相應的人事編製調整，江蘇省府副秘書長、省編辦主任季根章透露，今年編製辦的重點工作之一是「針對省直管縣財政體制調整和縣級經濟社會管理許可權調整，做好機構編製方面的配合工作」。

但是放權的改革設想遇到了阻力。「江蘇搞市管縣搞了這麼多年，省里早就把權力下放到市了，現在是市這一級不肯放權。」省委某官員說，有的地級市以條線管理的特殊規定為由提出異議，另一些則直接表示反對，最終上報到省里的改革方案中，建議下放到縣的許可權不到一百條。

對這樣一份打了折扣的改革方案，江蘇省仍然顧慮重重。因為省管縣改革的背後，是「國家行政大格局的調整」。江蘇省發改委宏觀體制處的一位處長表示，應該謹慎對待放權改革。他說，在運行多年的「市管縣」體制下，省一級的機構比較小，如果改為省管縣，原來只需對應一個市的機構就要對應7─8個縣，根本應付不過來。

據悉，一些縣級市在這場改革中一直盯著土地和環保審批許可權。「這些權是無論如何不能給的。」這位官員表示，縣級市的許可權應該有清晰的定位。試點縣市的選擇，是江蘇「省管縣」改革中另一個棘手問題。據透露，江蘇省發改委早已委託省社科院進行了課題研究，專家拿出的方案是先在蘇南的崑山、蘇中的靖江、蘇北的述陽進行試驗。

崑山是呼聲最高、意見也最為一致的試點候選。2005年10月，崑山在國家統計局發布的「2005全國百強縣(市)」名單中名列榜首，其人均GDP達到6000美元以上，超過了上海的5500美元。江蘇省如果對崑山實行「省管縣」，無疑是在自己的東大門築起「橋頭堡」。專家表示，「崑山的實驗成功與否，代表著中國東部經濟發達地區『省管縣』的前景」。

而宿遷下屬的述陽縣入選，可能成為宿遷這一江蘇經濟「窪地」的新希望。2004年，蘇北5市(徐州、淮安、鹽城、連雲港、宿遷)人均GDP約1208美元，總體上處於工業化初級階段，宿遷市僅為780美元。沭陽縣人口高達180多萬(包括外來人口)，堪稱中國第一人口大縣，經濟基礎也比較薄弱，但近年來沭陽經濟社會發展速度加快，成為蘇北欠發達地區尋求工業化「突破」的一個新亮點，它的道路或將代表中國經濟落後縣域行政區劃改革的方向。

另一個試點是泰州市轄下的靖江市，地處溝通蘇南與蘇北的戰略要衝，江陰大橋的建成與運營，使靖江的戰略地位和作用更為突出。有專家稱，選擇靖江的意義在於：一是符合江蘇省「沿江開發」的既定戰略規劃，為推動蘇中快速崛起尋求一個強有力的支撐點；二是可以為探索江蘇省「十一五」規劃建議中提出的「有條件的縣城向中等城市發展」創造條件。此地的試點可以代表中國中等程度城市行政區劃改革的方向。

但有些令人不解，這個當初由政府部門積極推動而做出的方案，上交到省里后至今尚未得到回應。在試點縣市的問題上，江蘇自始至終非常謹慎。除了要在蘇北、蘇中和蘇南各選一個點進行試驗這個相對一致的表態外，任何部門和官員都未曾透露出絲毫線索。2005年下半年的專門調研中，也採取了「片會」的方式：在三大片各選一個城市作為會議地點，片區內所有縣市全部被通知派代表參加。

省發改委的一位官員向記者透露，關於「省管縣」改革，省里已經形成一個文件，暫定名《關於擴大縣(市)經濟自主權的決定》，但是翻遍整個文本底稿，關於試點縣市的名字隻字未提。記者獲悉，為了避免改革有先後而引起的矛盾，部分官員的意見是乾脆不要試點，全面鋪開，因為當初浙江、湖北等省也是這麼做的。

但是江蘇省社科院研究員葉克林並不贊成。他認為，江蘇省和前兩者的情況都不一樣，一下子鋪開難免會出亂子，應該先行試點，減少改革的成本和阻力。葉克林說，政府管理由垂直走向網路化是國際上的大趨勢，「省管縣」改革的根本目的就是要把地方政府作為行政體系網路中的一個個結點，這代表了中國未來體制改革的模式。而江蘇「省管縣」改革的進程，取決於改革者的態度。