山東煙台藥品招標價高者中標引發爭議

2006-04-06  中國青年報

　　3月28日下午，山東省煙台市第五次藥品集中招標第一輪中標結果，掛上了醫商網。看到這份中標結果后，天成醫藥有限公司董事長李天真心裡不禁咯噔一下，半個月以來一直令她擔心的事情終於發生了：「最後中標的很多果然都是高價葯，我們投的低價葯反而沒能中標。」

　　自今年年初，李天真和當地另外7家參與投標的醫藥經營企業，一直尋求與當地衛生部門交涉。他們希望衛生部門提前公布此次集中招標的評分標準，完善招投標程序。「招投標是否公平、公正，不僅關係到我們這些醫藥企業的生死存亡，也直接關係到煙台650萬老百姓的切身利益。」李天真說。

　　煙台市每年組織一次藥品集中招投標，為當地55家大小醫療機構採購藥品，中標藥品的價格將被醫療機構執行1年。8家當地醫藥經營企業聯名反映，此次煙台藥品集中招投標存在程序不公開、隨意變更評分標準等違規操作，導致「第一批中標藥品中，高價中標藥品金額比低報價總和高出4000餘萬元」。

　　日前，本報記者專門趕赴煙台進行調查採訪。

　　企業想提前知道遊戲規則

　　今年1月13日，煙台市各大醫藥經營企業開始購買標書。「我們翻遍了標書，也沒有找到此次招投標的具體評分標準。」煙台康諾醫藥有限公司董事長張立俊對此感到非常失望。

　　此前，煙台市衛生局和糾風辦曾專門召集張立俊和另外3家醫藥企業負責人開會，聽取對此輪藥品集中招投標的意見。「當時，我們4家企業負責人提的意見很集中，一是希望衛生局提前公布評分標準，二是修改往年不合理的評分標準。」張立俊說。往年，這4家醫藥企業中標藥品數量占該市全部招標藥品總量的70％左右，屬當地醫藥經營企業巨頭。

　　8家醫藥經營企業聯名在反映材料中稱，當地衛生局之所以不預先公布評價標準，就是要為此後的暗箱操作埋下伏筆。

　　評分標準被視為藥品集中招投標中一個非常重要的風向標，將直接決定醫藥經營企業和藥廠的投標策略和投標行為。評分標準中，決定一家企業能否中標的因素包括藥品質量、價格、企業信譽和服務等。其中，藥品質量和價格作為決定性因素，應在評分中占較大權重。

　　評分標準對醫藥經營企業和藥廠的導向作用體現為：如果評分標準中價格因素佔據較大權重，獲得藥廠授權的醫藥經營企業就會在投標前與藥廠協商，採取低價策略。「為保證藥品中標，藥廠和經銷商都會主動壓縮經營成本和利潤空間，想方設法壓低投標價格。」張立俊解釋說。相反，如果價格因素所佔權重較小，醫藥經營商和藥廠就會在價格策略上選擇相對高價策略。

　　實行藥品集中招投標，旨在打擊藥品採購中的不正之風，在保證質量的前提下盡量壓縮虛高葯價中的水分，讓利於民。「如果不提前公布評分標準，這種降價的導向作用根本就無從發揮。」煙台藥材採購站總經理曲敬林表示，事先對評分標準一無所知，也讓大多數企業在投標時無所適從。「就像足球比賽必須提前公布遊戲規則一樣，我們需要在比賽前弄清楚，球到底往哪個方向踢才算贏。如果連這個都不明白，我們怎麼上場踢球呢？」

　　天成、康諾等4家規模較大的醫藥經營商負責人找到煙台市衛生局和糾風辦交涉。「這兩個機構的負責人沒有給予任何答覆。」煙台海王醫藥有限公司總經理劉廣文說。

　　出人意料的是，3月9日下午16時30分許，醫商網上突然掛出了此次招投標的評分標準。此時，所有參與投標企業已投標完畢並已經開標，進入了專家封閉評標環節。「這個時候公布評分標準，對絕大多數投標企業已經毫無意義。」張立俊說。

　　此次煙台市集中招標採購藥品4500多種，總金額達5．1億餘元。3月8日公布的開標結果顯示，其中1000多種藥品為集中評標採購，其餘近3000種為集中議價採購。所謂集中議價採購，指的是參與投標的企業少於3家，無法形成充分競爭時，需要進行二次報價，以進一步降低藥品價格。反映材料中稱：「這部分佔此次煙台集中採購藥品的大頭，但自始至終衛生局也沒有公布集中議價的評分標準。」

　　《中華人民共和國招標投標法》第17條規定：「招標文件應當包括招標項目的技術要求、招標報價和評標標準。」衛生部、國務院糾風辦等六部門聯合制定的《醫療機構藥品集中招標採購工作規範》也規定：「評標標準應納入編寫在招標文件中，向所有投標企業公開。」「沒有納入招標文件的標準和方法，不得做為評標依據。」

　　反映材料認為，招標方此舉明顯違背上述法律法規的規定，「這種違規行為，不僅損害了大多數投標人的利益，而且也影響了公眾對政府的信任。」

　　新的評分標準鼓勵什麼

　　更令參與投標企業吃驚的，是這份「姍姍來遲」的評分標準。「與2005年的評分標準相比，變化非常大，價格因素在投標中的作用被大大削弱了。」一位企業負責人表示，當時他就預感到：這勢必會導致大量的高價葯中標，低價葯反而可能無法中標。

　　在煙台2005年度藥品招標評分標準中，價格分佔100分中的25分。最高報價者只能得1分，最低報價者可得25分。如此，最高與最低藥品報價之間相差分值為24分。

　　但在2006年藥品招標評分標準中，價格分被減少至20分。評分標準同時規定，最高報價者能得8分，最低報價者可得最高分20分。如此，最高與最低藥品報價之間相差分值被縮小為12分。

　　與此同時，根據2006年藥品招標評分標準，「經營企業規模」一項總分值由2分上調為5分，企業間最高得分與最低得分相差4．5分。社會公益活動分值調整為7分，企業間最高得分與最低得分相差7分。企業間這兩項合計分差達到了11．5分，幾乎與價格分差持平。「這一調整進一步削弱了價格因素所起的作用。換句話說，只要一家企業經營規模和社會公益活動分值高，即便這家企業高價投標，也可以保證中標。」反映材料認為，如此價格已不能在招投標中起到決定性作用。

　　反映材料稱，這份評分標準完全背離了藥品集中招投標「降低葯價、讓利於民」的初衷。「我們不知道，衛生局如此修改評分標準到底要鼓勵什麼？」8家聯名上告的企業質疑說。

　　反映材料同時指出，如此修改評分標準，唯一受益的就是目前煙台市年銷售額最大的瑞康葯業有限公司。該公司前身為成立於1993年的煙台瑞康生化藥品有限責任公司，隸屬煙台市衛生局。瑞康生化一度是煙台市幾乎所有公立醫院的主要藥品供應商，該公司后與衛生局脫鉤。「這幾乎就是為某一家企業量身定做的一套評分標準。」反映材料說。3月28日第一批藥品中標結果公布后，8家醫藥企業經詳細測算后驚訝地發現：總共3212種、總金額為3．49億元的中標藥品中，瑞康中標藥品1662種、金額2．517億元，佔總金額的72．2％。瑞康有705種藥品均以高價中標，總金額達1．22億餘元。

　　反映材料舉例說：50毫克的更昔洛韋粉針劑，瑞康中標價為20．8元，而其他企業最低報價僅為3．1元，高出近571％；2毫升的射干抗病毒注射液，瑞康中標價為21．13元，其他企業最低報價僅為4．3元，高出391％；10毫克的西替利嗪片劑，瑞康中標價為14．96元，其他企業最低報價為3．8元，高出293％。

　　測算結果顯示，瑞康高價中標藥品總金額，與其他企業所報低價總和之間，金額相差達4100萬元。「這樣的例子不勝枚舉。這些高價中標葯的最終埋單者，是煙台市的老百姓和財政經費。」反映材料指出。

　　衛生局的說法

　　煙台市衛生局副局長王青林針對8家企業的聯名反映，接受了本報記者採訪。

　　王青林表示，標書對評分標準已經作了原則規定。「評分細則主要供專家在評分時掌握，沒必要向投標企業公開。」

　　煙台市衛生局科長於晨光解釋說，之所以選擇在開標之後公布評分細則，主要是為了防止投標企業事先獲知后惡意低價投標。以往在煙台市出現過類似情況，投標企業選擇幾類藥品，以低於成本價的低價惡意投標，打擊競爭對手。中標后，這些企業又以種種借口拒絕供貨，擾亂了藥品購銷秩序。「國家法律法規只要求公開評分標準，對是否需要公開評分細則以及何時公開並未明確規定。我們並不認為這一做法違規。」於晨光說。「衛生局有沒有做過統計，煙台市以往招投標中惡意低價沖標的情況是否普遍，涉及多大金額？」記者問。於晨光表示，由於「惡意低價」難以界定，所以並未統計到底涉及面有多大。「事實上，以往惡意低價沖標只是個別現象。尤其對於醫藥經營企業而言，一旦出現惡意低價沖標現象，藥廠將不再給予授權。同時，國家早就出台相應規定，對惡意沖標企業施以重罰。」一位醫藥企業負責人反駁說，衛生局不能因噎廢食，以此為由損害投標企業的知情權。

　　對於「集中議價評分標準自始至終都未公開」的指責，於晨光和此次招投標中介公司負責人表示，由於集中議價多為「二選一」或者「一選一」，專家在作出選擇時不必根據評分標準評分，因此也沒必要專門制定集中議價評分標準。

　　記者在煙台市衛生局採訪中證實，瑞康為煙台市規模最大的醫藥經營企業，公益活動也做得最好。不過，對於「今年調整評分細則令瑞康成為最大受益者」的說法，於晨光認為毫無依據。「政府難道不應該扶持那些規模大、納稅多、實力強的企業嗎？」他反問。王青林也表示，藥品集中招投標制度設計的初衷，其中就包括要通過競爭淘汰一批規模較小和實力較弱的企業。「此次調整評分標準，是否也有扶持瑞康做大做強的導向？」記者問。

　　王青林對此予以否認，他強調瑞康和衛生局之間不存在任何經濟關係。不過，他也承認，不同規模的企業對公益活動投入的承受能力相差較大，調整后的評分標準對那些規模較小的投標企業的確不太有利。

　　針對8家聯名企業所做有關「瑞康高價中標藥品」測算結果，於晨光和此次招投標中介公司負責人均以「未做過測算」為由，不予置評。不過，他們均表示瑞康高價中標藥品「不可能這麼多」。

　　2004年12月8日，煙台市藥品集中招投標辦公室在醫商網上發布公告，要求各投標企業於12月16日前遞交對社會公益活動支持的證明。當年煙台市首次在滿分100分之外，按「對公益活動的支持程度」設置了8分的加分項。湊巧的是，當天煙台人民廣播電台即播出一則新聞，瑞康公司聯合衛生局和葯監局舉行藥品捐贈活動，捐贈藥品價值達16萬元。

　　8家聯名企業的反映材料認為，國家有關法規規定招投標實行百分制，招投標辦公室此舉已經違規。在絕大多數當地醫藥經營企業對此一無所知的情況下，瑞康「及時」進行了捐贈。招投標辦公室此舉涉嫌為瑞康單獨加分提供便利。「具體情況我不太清楚，這可能是個巧合吧。」王青林針對這一指責說。不過，王青林和多位參與當年制定評分細則的成員都表示，對為何在滿分之外添加8分的加分項「不是太清楚」。