[社論]轉型期的法律要緊密聯繫現實

2005-10-03 10:27:12  來源: 南方都市報  作者：


　　

　　廣東省今年頒布的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，從10月1日起正式實施。《辦法》對農地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等行為給出了可操作的具體規定，今後廣東農民手中的農村集體土地，將與國有土地同地、同價、同權，進入統一的土地交易市場。

　　在《辦法》出台以前，農地轉非農市場用地唯一的合法途徑是政府征地。然而在城市化和農村城鎮化的進程中，促使土地流轉的市場力量難以阻擋，在無法進入統一土地市場的情況下，大量隱形的農村集體建設用地流轉使用，成為無法忽視不能否認的巨大事實。據統計，珠三角有超過一半的農村集體建設用地，是通過流轉的方式使用。

　　隱形市場也好，違法違規也好，對過去已發生行為、對現在已存在事實，《辦法》可以被理解為一種合法性追認。同樣，以《辦法》為法律的護身符，農村集體建設用地在未來必將更順暢更充分地釋放其潛在市場價值，值得期待。

　　從保護農民利益的角度來看，在原有法規下，集體共有土地產權不清，「實際控制者」(即少數村幹部)在使用土地流轉權的過程中監督缺位，從而使農民的利益受到了無保護的傷害。《辦法》雖然未能從根本上釐清土地轉讓權和所有權，但它規定農地使用權流轉必須徵求村民同意后才能報批，在一定程度上保障了村民的知情權與參與權；同時《辦法》關於土地收益50％以上應存入銀行專戶，專款用於農民集體成員的社會保障安排及簡化了農地入市程序等規定，有利於保護農民利益，也有利於市場和政府的各自歸位。

　　中國農村土地流轉改革自《農村土地承包法》之後再次困於所有制瓶頸，難以突破。將《辦法》放在更長遠的時空背景，廣東省的這次嘗試在其現實意義之外，更有其可以標識的符號意義可以解讀，並且讓人振奮。

　　首先，在農村「集體所有權」的經濟解說和法律定義長期模糊不清的情況下，《辦法》向落實農民土地轉讓權乃至所有權的方向逼近了一步。雖然更清晰的、落實到人頭的土地轉讓權還比較遙遠，但這一次逼近仍然帶有打破混沌的意味，讓人期待事情的發展能夠以此為新的起點，向清晰合理的大方向上繼續傾斜、再謀突破。

　　其次，在政府民間同心建設法治的此時此刻，《管理辦法》的出台和實施，應該引起我們對法律現實合理性的反思。應該說，在強調有法可依、有法必依之前，在法律的至高尊嚴之上，必須還要確認的就是法律的現實合理性。實際上，只有合乎社會發展需要和社會普遍道德原則的法律，才擁有真正的尊嚴，才擁有其內在的強大執行力。

　　回顧《辦法》出台的背景，農民渴望切實擁有土地轉讓權、土地時常需要正常的土地交易、學界和商界呼籲規範落實土地所有權，這些都確鑿證實了解放農村土地市場價值的必要。其實完全不必追究它「超前」還是「滯后」，一部呼之欲出的法律，不管是來自人們對未來的預期還是對現狀的需要，都是一部讓人稱讚的法律。也不必較真《辦法》所暗含的所有制特徵，在「摸著石頭過河」的轉型時代，法律必須緊緊地與現實現場、與社會變化聯繫在一起。法律當然不可以一日三變，但是法律必須要尊重社會現實中洶湧的真實的力量，必須要尊重發展的需要和改革的需要。

　　早在《辦法》出台之時，已經有媒體將它評價為「新中國歷史上第四次土地流轉改革」。真正的改革總要從執行開始。如何在新法律下監督可能出現的政府違規，如何處理《辦法》與其上位法《土地管理法》之間的衝突，都是需要持續關注的議題。然而《辦法》所指明的方向，落實農民土地轉讓權所有權的方向，卻是不能回頭的，因為那是農民的渴望，那是保護他們利益的唯一的、最好的辦法。