中央政令為什麼在地方不好使？

　　國務院關於官員從煤礦撤資的政令在貫徹中遇到了很大的阻力，先是傳出內蒙古官員寧不當官決不撤股的消息，而現在，一些產煤省竟然出現了官員撤資煤礦的「零報告」，截至25日晚，共有497名國家機關工作人員和國有企業負責人登記從煤礦撤出投資，這顯然與公眾的期待有很大距離。

　　中央政令在地方遇到抵制，這樣的事例已經不止一次發生了，從農民負擔到教育亂收費再到礦山安全，一次次的尷尬催人思考，問題到底出在哪兒？

　　從新制度經濟學視角看來，對官員投資煤礦現象所發的緊急撤資規定屬於這種情況：即政府提供一項制度安排以實現強制性制度變遷。但是，強制性制度變遷並不一定都能成功，這其中存在一個意願制度供給（上級政府提供的制度）與實際制度供給（真正能解決問題的制度）是否一致的問題。

　　在供給主導型的制度變遷中，權力中心根據既定的目標和種種約束條件制定具體的操作條件。這實際上是制度的意願供給。由於新制度規則是通過各級政府部門和企業、個人來貫徹、執行和實施的，而各級政府、企業、個人與權力中心的目標和約束條件常常是有差異的，這就會導致實際制度供給與意願制度供給的不一致性。不一致的原因有三個：首先，強制性制度變遷並不是建立在一致性同意的基礎之上，這就使得當強制性並不「強制」時，地方政府、企業、個人往往就「修正」上級的意願制度供給，並使這種制度更適合自己實現利益最大化原則。「修正」上級制度安排的方法有：「層層截留」、「曲解規則」、「補充文件」、「改頭換面」等。

　　其次，在供給主導型制度變遷中，由於信息不對稱、不確定性、地方差異等因素的影響，權力中心（中央）的意願制度供給與下級（包括企業）對制度創新的需求可能並不一致。因此，下級往往會對新制度規則作出符合其自身利益的理解，以機會主義的態度實施新規則。

　　最後，在強制性變遷中，中央限於財力因素，一般把新制度安排的實施成本「轉移」給地方。地方將根據實施成本的大小對新制度安排作出局部調整。

　　在「撤資難」這件事中，雖然國務院（即權力中心）的決策者更多是出於對民眾負責這個政治利益的考慮，但是地方政府官員卻往往考慮實實在在的經濟利益，而且越接近對煤礦生產的直接管理部門和崗位，這種舍政治利益而取物質利益的趨勢會越明顯。

　　想從煤礦中獲取物質利益的地方官員又往往是佔據相關部門的實權人物，所以地方政府在查處這個問題時不可避免地出現「很多人是在自己查自己」這個現象。這種情況的出現無疑使相關人員不僅可以在政府查處煤礦問題時很容易隱瞞不利於自己的信息，而且還很容易採取應對的措施，於是「真正查處問題」的成本必將非常高昂。

　　高昂的查處成本會使得問題的查處在地方政府得不償失的考慮中難以落實。所以，除非是有問題的官員自己撤資，否則很難期望地方政府能查出多少人來。

　　「治理難」也好，「消除難」也好，並非一定「難治理」、「難消除」。只要相關政府主體能對決心要治理的問題能有效減少意願制度供給與實際制度供給是不一致問題」，比如通過進行詳細深入的調查研究與配套措施的保證，減少不確定信息的數量；將治理問題的措施具體化、可操作化，減少下級政府可以「修正」的空間；拓寬監督渠道，加強對下級政府在實施治理措施時的監督，增強措施的「強制性」等方法，那麼問題治理起來就有效多了。