徵稅活動需要民主控制和利益表達機制

【內容提要】政府的個人所得稅稅收收入確實可能會有所降低，但只要處理得當，政府的整體財政收入水平並不會下降。相反，把個人所得稅增長幅度控制在合理的、正常的水平，可以給公眾提供一個看得見的民主稅政範本。　　　稅是民眾與國家之間發生最直接、最廣泛關係的領域。因此，徵稅活動恰恰需要最嚴格的民主控制，需要暢通的利益表達機制，以使民眾的意願能夠真正地約束徵稅權，使稅收不至於違背民眾的意願，而變成政府追求自身利益的工具

　　《個人所得稅法修正案(草案)》已由國務院原則通過，並提交全國人大進行審議。

　　在中國，個人所得稅是一種相當年輕的稅種。1950年政務院公布的《稅政實施要則》中，就曾列舉有對個人所得課稅的稅種，當時定名為「薪金報酬所得稅」。不過，一直到1980年以後，才陸續制定了《個人所得稅法》《城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》以及《個人收入調節稅暫行條例》。

　　近年來，隨著貧富差距呈現擴大趨勢，關於個人所得稅的爭議一波接一波。人們普遍抱怨，個人所得稅免征額過低；由於稅制征管存在漏洞，富人比較容易偷稅漏稅，而中低收入者卻成為個人所得稅的主要納稅人。圍繞著個人所得稅發生的爭議，顯示民眾已經具有了建設性的財政權利意識，政府自當理性地作出合理回應，將民眾的意見體現於稅法修訂之中，從而推進民主稅政的建立與完善。

　　突破膨脹型稅制

　　1994年，政府所徵收到的個人所得稅是72.48億元，占稅收總額1.6%；2004年，達到1737.05億元，占稅收總額的比重上升為6.75%。個人所得稅是同期增長最快的稅種，僅用了10年時間，就成為中國第四大稅種。從另一個角度看，1994年以來全國個人所得稅年平均增幅高達48%，遠高於城鎮居民人均收入年均7%～8%的增長率。

　　顯然，目前的稅制，總的傾向是有利於國家增加財政收入的。之所以出現如此巨大的增長幅度，最主要的原因是納稅人數量擴大。個人所得稅的免征額是1993年確定的，由於稅法並沒有相應修改，原來只有極少數人需要繳納個人所得稅，今天卻有一多半人需要交納。

　　稅收收入的急劇增長，政府稅務部門將這作為一個成績。但從長遠來說，這種急劇增長的局面，不利於建立起政府的財政約束。如果在一定時期內，由於稅制安排，政府的稅收收入急劇增長，客觀上政府就可能習慣於大手大腳花錢，並以稅收的這種非正常增長為預期，來安排政府的中長期財政，從而形成一種膨脹型財政模式。但很顯然，不管從政治還是從經濟的角度看，稅收急劇增長的局面都是不可能長期維持的。一旦進入財政收入低速增長階段，政府要麼痛苦地進行財政調整，但更可能選擇另一種反應：拚命地想辦法擴大稅收。膨脹型財政會讓膨脹型稅制永久化，最終導致社會整體的稅收負擔不斷加重。

　　之所以會形成這種膨脹型的稅制框架，乃是因為現行的稅務體系是從計劃經濟時代延續下來的，它是國家本位的，而不是納稅人本位的。關於稅收的種種法規主要規範稅收征管的行政管理，旨在提高征管效率，而幾乎很少考慮稅收的前提性制度：如何限制徵稅權。

　　因此，中國整個稅務法律與政策，似乎都是一個單行道，也即始終追求政府稅收收入的增長，增加政府對社會財富的控制力量。即使是在2000年前後，經濟出現通貨緊縮，稅收收入的增長速度也沒有下降。不光是個人所得稅，其他稅種也都保持穩定高速增長態勢。從1994年到2003年，GDP總計增長了125%，而稅收增長了316%。尤其是2004年，稅收收入增加到25718億元，增幅25.7%，創歷史新高，稅收增幅相當於GDP增幅的2.5倍。

　　對於公共利益來說，這種政策取向是值得質疑的。稅是民眾對政府進行的一種財富轉讓，旨在便於政府提供某些民眾自己無法提供的公共服務和公共品。因此，政府獲得稅收收入，應當以民眾的同意――通過他們的代表即人大代表――為前提。我們需要一個可以看得見的民主的稅制架構，約束稅制的自我膨脹傾向。

　　建立民主稅政

　　確實，稅收過程中涉及到專業性非常強的計算和征管技術，因而各國都普遍地授權行政機關、尤其是稅務機關對有關稅收的問題進行立法，就像中國一樣，稅收法案的提出和立法準備階段，基本上都是由行政機關操作，稅法實施細則完全由稅務機關制定。

　　然而，稅卻是民眾與國家之間發生最直接、最廣泛關係的領域，它也直接涉及到每個人、每個群體的利益。因此，徵稅活動恰恰需要最嚴格的民主控制，需要暢通的利益表達機制，以使民眾的意願能夠真正地約束徵稅權，使稅收不至於違背民眾的意願，而變成政府追求自身利益的工具。

　　這種民主控制，可以發生在多個層面上。最為直接的層面，就是人民的代表機構直接控制和監督政府的稅收決策。近代民主制度就是因為稅而形成的。英國國王為了獲得稅款，不得不召集議會。自此之後，人民的代表機構的主要功能就是控制財政。一方面是控制稅收，關於稅收的每一個決策，均需要得到代表機構的批准。另一方面，則是控制政府的支出。政府所花的每一分錢，都需要民意代表機構批准。在這方面，我們的各級人大機構還有很多工作要做。憲法相關條款也將財政權力作為人大的主要權力，人大隻有用好用足這一權力，才能更好地成為憲法所規定的「國家權力機關」。

　　民主控制的另一個層面是公眾在稅收決策中的民主參與，其中的主要形式是立法聽證。通過公開立法、立法聽證、專家論證、徵求意見等制度，讓公眾表達自己的意見，讓各個利益群體表達自己的訴求，可以避免徵稅權對人民權益的侵擾。全國人大這次決定就個人所得稅起征點舉行立法聽證會。這是全國人大第一次舉行立法聽證會，其象徵意義是巨大的。

　　政府的收入與責任對應

　　對稅收的民主控制首先要求，通過民主程序確定一個總體稅負水平。

　　有人計算過，歐美髮達國家國民的實際稅負約在20%～25%。我國2004年的GDP為136515億元，宏觀稅負為18.84%，看起來似乎不算高，甚至還有幾個點的增稅空間。不過，在中國，精確的稅收數字，遠不能說明企業和民眾的實際稅負。在法定稅種之外，企業和個人還需向政府繳納具有稅的性質的其他費。加上這些，國民的整體宏觀稅負可能高得多。

　　如此稅負是否合理？這個問題，只有人民的代表能夠回答。政府要徵稅，首先要確定一個民眾大體上能夠接受的稅負水平，並由人大嚴格控制監督，確保稅收不會長時間地爆發性增長。一旦出現這種增長，人大即應控制政府實行某種減免稅政策，以維持財富在政府與民眾之間的合理配置。

　　確定宏觀稅負的原則其實相當簡單，政府的稅收收入應當與政府的公共服務責任相對稱。假如政府的公共服務責任增大，則民眾是能夠同意增加稅收的，但假如政府的公共服務責任減少，稅收也同樣應當相應下調。

　　過去10年，至少在個人可以看得見的領域，出現了一種強烈的反差。一方面，政府的稅收收入急劇增長，尤其是個人所得稅增長速度居高不下。然而，政府的公共服務責任，尤其是能讓民眾直接感受的、直接關係到民眾生計的政府公共服務責任，特別尤其是負擔了個人所得稅主體的那一部分民眾所需要的一些公共服務卻在減少。比如，政府的醫療衛生投入在全社會醫療衛生投入中所佔的比例下降。而政府的醫療衛生投入中用於公共衛生的部分也在下降。相應地，個人在全社會醫療支出中所佔的比例則有所上升。教育領域似乎存在同樣的趨勢。

　　當然，政府可能會說，政府在道路建設、環境保護、甚至金融安全等領域承擔了更大責任，但不管怎樣，大多數中低收入民眾的感覺是，稅收負擔加重了，而個人要花錢的地方也多了。可以肯定，由於程序上缺乏民主的控制，所以，政府責任與民眾稅負之間出現了某種失衡現象。

　　考慮降低稅負

　　基於兩個原因，政府可以考慮降低公眾的個人所得稅稅負。

　　第一個原因是，個人所得稅稅收規模近幾年增長過快，從任何方面看，這都是不正常的，應當通過修訂稅法，使之恢復到正常增長水平。

　　第二個原因是，在政府的公共服務責任沒有顯著增加之前，國民的宏觀稅負應當大體保持穩定，隨著某幾種稅種的收入穩定而快速地增加，可以考慮降低國民在另一些稅種上的稅負。近些年來，政府已經通過流轉稅和企業所得稅的高速增長，獲得了穩定增長的稅收收入，那麼，就不應當繼續追求個人所得稅及其他稅種的快速增長。在可預見的未來，流轉稅和企業所得稅仍將保持較快增長勢頭，因此，本輪個人所得稅改革，就應適度地降低個人所得稅的稅負水平。

　　首先提高減除費用標準。2003年居民消費價格指數比1993年提高60%，消費支出明顯增長，超過了個人所得稅法規定的每月800元的減除費用標準，導致職工消費支出不能在稅前完全扣除，稅負明顯加重。本次修訂，將原來的800元，提高到1500元。

　　不過，人們會擔心，就像上次的800元標準十幾年巋然不動一樣，這個1500元的標準是否也會巋然不動？通貨膨脹是現代經濟的一種內在趨勢，在這種情況下，要防止為取得更多收入拖延修改減除費用標準的傾向。結果本來是設計用來向高收入者徵收的稅種，卻成了多數人納稅的稅種。而且，隨著時間推移，所有人的個人所得稅納稅稅率也都傾向於不斷提高，結果，也許10年，普通收入者也許會交納本來設計來對付富翁的稅率。也就是說，累進的個人所得稅，同時具有兩個累進的性質：在同一時間，在橫向上，對於不同收入群體是累進的；對同一個人來說，在縱向上，也具有一種累進的性質。就是說，你要支付的個人所得稅稅率將會越來越高。

　　因此，更合理的辦法是對個人所得稅免征額實行指數化控制，將個人所得稅減除費用標準，與消費者價格指數、居民收入指數掛鉤。政府每年的財政收入都應當由代議機構從頭確定，但這可能會影響財政效率，因此，有必要尋求一種變通手段。對減除費用標準實行指數化管理，是約束徵稅權的一種自動機制。指數化管理有利於控制低收入人群的稅負，使減除費用標準隨全社會工資水平、物價水平以及各種社會保障因素的變化而適時自動調整。

　　其次，應當擴大稅前減除項目。納稅者的家庭贍養、撫育負擔、養老金、醫療保險金、失業保險金和住房保險金等項目，都應考慮在稅前扣除。

　　再次，可以調低最高邊際稅率。目前我國最高邊際稅率為45%，從國際上看，採用這麼高的懲罰性稅率的國家，並不多見。而稅率越高，個人偷稅漏稅的動機越強烈，於是也就沒有實用價值。而且，邊際稅率過高，會影響人們創業和投資的積極性，而社會財富卻必須通過創業和投資才能創造出來，因此，調低邊際稅率對於經濟發展是必要的。

　　通過上述措施，政府的個人所得稅稅收收入確實可能會有所降低，但只要處理得當，政府的整體財政收入水平並不會下降。相反，把個人所得稅增長幅度控制在合理的、正常的水平，可以給公眾提供一個看得見的民主稅政範本。