國資委重理分級代表灰色邊界 在規範改革中平衡

　　2005年，國資委在規範和改革中尋找平衡。

　　而指導監督地方國資委，是「規範」這一語境里的首要之義。有跡象表明，現在國資委在這個問題上已經摸索到了一把「鑰匙」――本報獲悉，國資委這幾天在培訓地方國資委


   



主任的同時，也在進行關於指導地方國資委的立法工作。

　　「草案已經有了。等聽完地方國資委的意見，適當時候就可以公布。」國務院國資委法規局一位人士說。

　　預留「灰色地帶」

　　為什麼國資委在「監督指導」地方國資委上還要專門立法呢？

　　國資委法規局上述人士解釋，這是因為特殊的國資管理體制帶來的問題。

　　新國資管理的「根本」大法――《企業國有資產管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)規定，現在的國資管理體制是「國家所有，分級代表」：就是在國家所有的前提下，各級政府分級代表履行出資人職責，享受《公司法》規定的出資人各項權益。

　　「這跟以前的國資管理體制相比，是個巨大的變化：十六大前講『國家所有，分級管理』，現在講『國家所有，分級代表』。」國資委法規局局長張德霖此前在一個場合闡述說。

　　顯然，「分級代表」比「分級管理」更能提高地方的積極性――「分級管理」履行出資人職責的仍是國家，省、地級政府只能監管。

　　但是，《條例》又規定，上級國資委要對下級國資委依法進行指導和監督。而國資委是個非政府特設機構，比不得國務院的其他部委，沒有上下級的行政隸屬關係。

　　國資委系統的這種特殊關係，在我們國家以前沒有過。

　　但上級國資委如何指導監督下級國資委，指導監督的邊界在哪裡，《條例》沒有作出清楚規定。

　　專家分析，這個問題實際上是國資委特殊定位上的反映。一方面希望國資委政企分開，褪掉行政職能；另一方面，國資管理又不可能完全放開，導致出現這種「兩難」。

　　同類的比如，國務院國資委制定的法律法規，只是通過國務院辦公廳轉發，或者和財政部等部委聯合發文，才具備行政上的約束力。

　　不過，國資委法規局人士說，這個問題在國資委剛成立時就提出過。當時之所以沒有就此問題立法，是想經過一段時間的實踐后，再制定出相關辦法。

　　因此，在國資委對地方國資委的「指導監督」問題上，政策制定者們當初留下了一個「灰色地帶」：國務院國資委如何指導監督、指導監督的邊界在哪裡。

　　「現在經過兩年時間的運作，條件成熟了。」上述人士說。

　　地方的「緊箍咒」

　　據記者了解，目前國務院國資委對地方國資委的「指導」，形勢微妙。

　　「國務院國資委頒布的法規，我們都要遵守；他們對央企的規定，我們一般也要比照執行。」上海市國資委人士說。

　　上述人士解釋，國務院國資委的法律法規地方上要聽，就在於國有資產終極是歸「國家所有」，地方上還不是「分級所有」。

　　《條例》中有一條，「發生戰爭、嚴重自然災害或者其他重大、緊急情況時，國家可以依法統一調用、處置企業國有資產」。

　　但是在很多國資改革具體事務上，例如國資進退，上述人士透露，則是上海接受國務院國資委的指導，「我們和中央不斷溝通、解釋，他們也經常和我們溝通」。

　　但是，由於國務院國資委在具體的國資改革「指導監督」上，沒有有章可循，其中也孕育了風險。

　　「這可能會讓國務院國資委利用「指導和監督」這個職能隨意干預地方國企改革和國有股轉讓等事務。」國資改革專家張文魁說。

　　張分析，在目前國資流失的輿論環境下，國務院國資委很容易念起「國資流失」的這個緊箍咒，地方就無法積極推動國企改革和國有股轉讓等工作。

　　「這種情況將可能使中國的國企改革重複以前的循環――地方在出售國企從而出現大規模流失和中央急剎車之間來回折騰，使國企改革喪失良機。」張文魁說。

　　其結果是，國資雖然避免了在出售過程中流失，但在不流動中消失。

　　張文魁的此種擔憂，在一些地方已經得到了驗證。中部有些省份的國有企業和國資委就向本報抱怨，國務院國資委的有些政策過於嚴格，擠壓了地方國資改革的操作空間。

　　因此，地方國資委的心態，就像國務院國資委一位人士描述的那樣，「地方有的不希望你管，有的希望你管，但又不希望你管得太多。」

　　拿組建地市級國資管理機構來說，國務院國資委和地方國資委就存在分歧。國務院國資委認為，國資流失主要出在地方，特別是地市、縣一級。因此國務院國資委認為，地市級都組建了國資委，國務院國資委起碼省心了一大半。

　　但地方卻不這樣看。地方認為，地市級國資本來就不多，再設置一個國資管理機構沒有太多必要。

　　因此，雖然國務院國資委一再強調，但落實到地方，進展並不大。

　　與此同時，國務院國資委人士也在私下對記者抱怨，國務院國資委的「指導監督」，地方不一定都聽。

　　如何保證指導監督的權威性，國務院國資委也很無奈――顯著的如，每年第三季度，國務院國資委要會同四部委進行國企改革和產權轉讓檢查，對檢查出的問題，由於國資委只有「指導監督」職責，怎麼樣讓地方改進，沒有太多辦法。

　　「現在，國務院國資委對地方的不規範做法，只能在政策上不給予審批，不辦手續。」國務院國資委有關人士說。

　　國資委的權力「邊界」

　　國資委怎樣對地方國資委「指導監督」，越來越顯得急迫。特別在於，上下級國資委的關係問題越來越顯性化，更多地體現出一種利益上的爭端。典型者如甘肅省的華亭煤礦產權之爭(2003年甘肅省政府組建甘肅華亭煤業集團有限責任公司，把華亭煤礦納入其中，而華亭縣卻提出了產權異議。華亭縣認為，省政府在組建煤業集團公司時，對華亭縣的華亭煤礦採取的是無償劃撥形式，這顯然有悖於新國資管理體制――分級代表)。

　　華亭煤礦產權事件，顯然不是個別現象。國資委正在推動的中央企業跟地方企業換股，也有可能演繹華亭煤礦的故事。

　　「中央企業跟地方企業重組，要通過市場化的方式，不能採取行政手段。」福建省一位國資委副主任對記者說。

　　對此，國資委也有清醒的察覺。在前不久國資委召開的一次產權管理會議上，國資委主任李榮融專門就此告誡各地的產權處長：新的國資管理體制下，再也不能像過去那樣採取劃撥的形式進行國資重組。

　　這樣，國資委如何在自身利益參與的情況下，做到公正的「指導監督」，只能訴諸於法律，依法指導和監督。

　　「目前來看，國務院國資委對地方國資委指導立法，主要還是明確指導範圍。同時，制定一套程序。」國務院國資委法規局人士說。

　　上述人士說，由於涉及到眾多地方的利益，該項草案還得經地方討論。

　　顯然，確定「指導範圍」是該立法的重點。這是因為，在很多中央國資跟地方國資的關係上，國資委一方面是局中人，是一方利益主體，另一方面又是履行部分政府性質的「裁判者」。

　　作為市場監管的主體，國資委的權力「邊界」在哪裡？

　　「我個人認為，中央對地方所監管的國資只保留四項權利。」國務院發展研究中心企業所副所長張文魁說，「第一，由中央統一確定須由國有資本控制的領域；第二，由中央統一確定國有股轉讓須符合公開性競爭性的程序以保證不發生大規模的國資流失；第三，由中央統一確定國有股轉讓收入的使用辦法以保證職工分流和社保以及國企顯性和隱性債務能得到優先解決；第四，由中央統一確定國有資產經營預算的內容和格式。」