特朗普政府「極限施壓」策略剖析

2019年5月5日，特朗普通過Twitter（推特）發布了兩條推文，表達出對中美經貿談判進展速度很不滿意，聲稱將從5月10日開始對從中國進口的2000億美元商品的關稅率（10%）增加至25%。5月10日，美國貿易代表萊特希澤發布了關於301條款行動的聲明，「根據特朗普總統的指示，美國將大約2000億美元的中國進口商品的關稅水平從10%提高至25%。總統還命令我們開始著手對從中國進口的幾乎所有剩餘產品提高關稅的進程，這些產品價值約3000億美元」。由此，特朗普政府對中美經貿談判的態度出現根本性反轉。在此新形勢下，我們需要對特朗普的對外經貿政策作出系統分析，從中找出可資的政策建議。
一、特朗普政府外貿政策觀
1、美國利益優先觀
特朗普政府以美國貿易逆差為由開創了「美國利益優先」觀。2016年11月9日，唐納德•特朗普當選美國總統，並於當年12月11日在勝選后首次接受福克斯新聞網（Fox News）專訪時，就對中國的貿易政策、貨幣政策等提出了嚴重批評。2017年1月20日，特朗普正式就任美國第45任總統，於當年3月31日，簽署了兩項關於貿易的行政令，聚焦美國貿易逆差問題，核心要求之一是評估雙邊貿易逆差形成的主要原因。由此，特朗普政府以美國貿易逆差和貿易不平衡為由，通過不斷發起對外經貿摩擦來實現其謀求的「美國利益優先」價值觀。「美國利益優先」觀主要包括：一是支持美國國家安全政策的貿易政策；二是減稅 以加強美國經濟；三是談判有利於所有美國人的貿易協議；四是執行和維護美國貿易法；五是改革WTO多邊貿易體系，以服務於美國國家利益。
2、國家安全觀
特朗普政府以商業秘密竊取、技術安全為由誇大了「國家安全」觀。2017年8月14日，特朗普簽署一項行政備忘錄，授權美國貿易代表羅伯特•萊特希澤重點調查在技術轉讓領域裡中國是否涉嫌違反美國的知識產權保護。8月18日，萊特希澤宣布將根據美國《1974年貿易法》第301條款，在涉及技術轉讓、知識產權和創新領域正式對中國啟動調查。此外，自2018年3月23日起，美國以進口鋼鐵和鋁產品威脅「國家安全」為由，決定對來自中國等國的進口鋼鐵和鋁產品加征關稅。由此，特朗普政府以「強制技術轉讓」「竊取知識產權」等影響國家安全為由，通過發起「301條款」「232條款」等調查來大談「美國國家安全」觀。美國USTR發布的《2018特別301報告》中聲稱，「商業秘密竊取威脅、削弱美國在全球的競爭力，並使美國的工作處於危險之中。商業秘密竊取進入關鍵的商業和國防技術也對美國的國家安全利益構成威脅」。
特朗普政府外貿政策是「美國利益優先」觀，輔以「國家安全」觀，並沒有什麼「政治正確」觀。一是美國對歐盟、加拿大等核心夥伴也發起經貿摩擦，並非僅僅錨住中國。從2018年6月1日起，美國對歐盟、加拿大和墨西哥的進口鋼、鋁產品分別徵收25%和10%的關稅。美國將持續關注鋼、鋁產品進口變化，並根據國家安全的需要調整徵稅措施。由此，美國在貿易問題上為謀取「美國利益優先」，已對傳統盟友開刀。2018年6月22日，特朗普稱「鑒於歐盟長期以來針對美國、美國公司和工人採用的關稅政策和貿易壁壘，如果歐盟不降低或者取消關稅和壁壘，我們將針對所有進口的歐盟汽車徵收20%的關稅」。相應地，各方作出了反制措施：歐盟從2018年6月22日起對自美國進口的部分產品加征關稅；加拿大從2018年7月1日開始對包括鋼、鋁在內的總值166億加元的美國產品徵收報復性關稅。二是美國也對俄羅斯、土耳其、印度等新興市場經濟發起經貿摩擦，而非僅鎖定中國。同期，美國違反自由市場規則和WTO規定，對俄羅斯、土耳其、印度等國的鋼鐵和鋁產品也加征關稅。2019年3月4日，特朗普政府終止了印度和土耳其的「普遍優惠關稅制」待遇。相應地，俄羅斯、土耳其和印度也對美國商品徵收報復性關稅。據此，特朗普政府對外發起經貿摩擦並沒有什麼「政治正確」觀，因而我們不應將中美經貿摩擦泛政治化。
3、「極限施壓」觀
特朗普政府對外經貿談判中奉行「美國利益至上」「極限施壓」觀，為達到目的，不擇手段。一是特朗普政府下的美國先後退出了TPP、巴黎氣候協定、聯合國教科文組織、《中導條約》等；二是特朗普以WTO需要改革透明度問題為由，甚至威脅退出WTO，以施壓改變WTO某些規則，試圖將美國國內貿易法凌駕於WTO國際規則之上。特朗普政府堅持「美國利益優先」觀，遵循對美國有利的就堅持，無利的則退出的「利益至上」法則。
事實上，2018年2月28日，特朗普政府在提交國會的年度貿易報告議程中明確提出，「在2021年之前尋求擴大貿易促進權，進行談判或修改貿易協定，使之公平、平衡；執行和維護美國貿易法，將繼續利用美國法律提供的所有工具來打擊不公平貿易；將積極努力解決貿易不平衡問題，促進公平互惠的貿易關係」。根據CNBC報道，2019年5月11日，「特朗普告訴中國現在就要在貿易問題上採取行動，否則在他的第二個任期內將面臨一個『更糟糕』的協議」。這集中彰顯出特朗普在外貿政策領域裡奉行「利益至上」，特朗普政府在對外經貿摩擦中秉持「極限施壓」價值觀，不惜採取混合手段，極限威脅以謀取其預設的經貿目標。
二、特朗普政府對華經貿摩擦新動向
中美經貿摩擦不斷升級，儘管沒有調停的第三方，但是中美雙方仍舊排除障礙，經歷了九輪中美經貿高級別磋商和兩輪中美貿易副部級洽談，期間中美兩國元首達成重要共識。不過，我們需要清醒地認識到中美達成的一些共識是脆弱的，雙方仍需要保持高層溝通，積極尋求解決各自關切的經貿問題。
1、中美前四輪經貿高級別磋商態勢是美方漫天要價、談而不和，充滿著不確定性
中美第一輪經貿高級別磋商（2018年2月27日～3月3日），雙方進行了坦誠、建設性的討論。雙方認為應採取合作的思路而非對抗方式來處理兩國經貿摩擦。中美第二輪經貿高級別磋商（2018年5月3～4日），美方向中方開出了一系列不可能實施的過高要價，致使磋商成果十分有限。中美第三輪經貿高級別磋商（2018年5月17～19日），雖發表了一個聯合聲明，但仍被特朗普政府單方面毀約。中美第四輪經貿高級別磋商（2018年6月2～3日），無果而終，因美方談而不和，中美經貿談判充滿不確定性。中美前四輪高級別貿易磋商表明，美方削減雙邊貿易逆差只是表象，遏制中國是其真實意圖。
2、中美兩輪副部級貿易磋商動向是為更高級別的對話鋪路
中美第一輪副部級貿易磋商談判（2018年8月22～23日）沒有達成任何協議，應是為更高級別的對話鋪路。雙方就公平、平衡和對等的中美經貿關係交換了意見。中美第二輪副部級貿易談判（2019年1月7～9日），雙方各自發表簡短聲明，都強調落實2018年12月1日中美兩國元首達成的90天貿易談判共識。
3、中美兩國元首達成的重要共識為中美解決經貿摩擦問題指明了原則方向，但具體落實仍是個艱難的談判過程
2018年12月1日，中美兩國元首在阿根廷舉行會晤，就中美關係等問題達成了重要共識。美方同意自2019年1月1日起把價值2000億美元產品的關稅稅率維持在10%；中方同意將從美國購買雖尚未最後敲定、但數量非常可觀的農業、能源、工業及其他產品，以減少兩國之間的貿易不平衡。中美已同意就一些結構性改變問題開始談判，並同意加強執法、禁毒等合作，爭取在未來90天內落實。
4、中美后五輪經貿高級別磋商動向是從落實兩國元首重要共識到開展談判協議文本
中美第五輪經貿高級別磋商（2019年1月30～31日），雙方各自發表簡短聲明，強調落實兩國元首共識。雙方高度重視知識產權保護和技術轉讓問題，同意進一步加強合作；將採取有效措施推動中美貿易平衡化發展；雙方磋商的焦點旨在解決美中貿易逆差和一些結構性問題。中美第六輪經貿高級別磋商（2019年2月14～15日），雙方就主要問題達成原則共識，並就雙邊經貿問題諒解備忘錄進行了具體磋商。中美第七輪經貿高級別磋商（2019年2月21～24日），雙方各自發表了簡訊，圍繞協議文本開展談判，在六個方面的具體問題上取得了實質性進展。中美第八輪經貿高級別磋商（2019年3月28～29日），雙方討論了協議的有關文本，並取得了新的進展。中美第九輪經貿高級別磋商（2019年4月3～5日），順利結束，雙方討論了技術轉讓、知識產權保護、非關稅措施、服務業、農業、貿易平衡、實施機制等協議文本，取得了新的進展。雙方決定就遺留問題通過各種有效方式進一步磋商。
5、中美新兩輪經貿高級別磋商動向是從原先的擬逐條逐字討論協議文本反轉為中美經貿摩擦加劇
2019年4月23日，美國「新聞秘書關於行政當局與中國貿易會談的聲明」指出：根據特朗普總統的指示，萊特希澤和姆努欽將前往北京就美中貿易關係繼續談判。4月30日至5月1日，劉鶴副總理與美國貿易代表萊特希澤、財政部長姆努欽舉行了第十輪中美經貿高級別磋商。會談依然聚焦於朝向在重要結構性問題上取得實質進展以及重新平衡美中貿易關係。之後，劉鶴副總理率領中方代表團到華盛頓，擬於5月9日至10日進行中美第十一輪經貿高級別磋商，主題將涵蓋包括知識產權、強制技術轉讓、非關稅壁壘、農業、服務業、採購以及執行在內的貿易議題。但是，就在中美進行第十一輪經貿高級別磋商期間，特朗普政府卻單方面反轉，5月10日USTR發布通告對2000億美元中國輸美商品加征的關稅上調至25%。由此，中美進入新一輪經貿摩擦加劇階段。
6、特朗普政府再度提高對中國商品的進口關稅，使得中美經貿磋商遭受巨大的挫折和挑戰
5月5日，與雙方此前有關談判進展順利的表態相比，特朗普態度出現突然轉變。5月10日，特朗普政府將進口的2000億美元中國商品的關稅率上調至25%。5月11日，中方聲明「將不得不採取必要反制措施」「希望美方與中方相向而行、共同努力，通過合作和協商辦法解決存在的問題」。5月13日，國務院關稅稅則委員會決定，自2019年6月1日0時起，對原產於美國約600億美元的進口商品加征關稅稅率。5月13日，《人民日報》發表時事評論：「中美開展經貿合作是正確的選擇，但合作是有原則的。」5月13日，特朗普在白宮的一次活動上發表講話，預測了華盛頓和北京在激烈的貿易談判中會被鎖定多久。特朗普說：「如果成功的話，我們會在三四周內通知你。」據此，中美新一輪經貿摩擦雖然加劇，但是中美經貿磋商在經歷巨大的挫折和挑戰後其前景是看好的。
三、特朗普政府對華新一輪經貿摩擦加劇下可能的施壓手段
為了儘快推進中美達成並簽署六個方面的貿易協議文本，並使得中方落實執行承諾，特朗普政府勢必將採取所有可能的施壓手段，繼續加大對中方的極限施壓。在不考慮美方通過政治和軍事手段施壓之外，本文認為美方在經貿領域內對中國繼續施壓的手段主要有以下幾個：
1、        進口關稅手段
美國將繼續維持和威脅對中國提高或擴展進口關稅。美國利用巨大的消費市場規模，將會繼續維持並施壓提高進口關稅的範圍和程度，以達到對中國出口商品的極限施壓。中美第七輪經貿高級別磋商結束后，2019年2月24日特朗普在推特上宣布，美國和中國的貿易對話在重要結構性問題上取得了實質性進展，他將推遲原定於3月1日提出的對華追加關稅。3月1日，USTR宣布對2018年9月起加征關稅的自華進口商品，不提高加征關稅稅率。5月9日至10日，中美第十一輪經貿高級別磋商期間，雙方在取消全部加征關稅、貿易採購數字應當符合實際以及文本平衡性三個中方核心關切的問題上仍存在重要分歧。雙方談判進展緩慢，令特朗普很不耐煩。5月5日，特朗普表示對從中國進口的2000億美元商品的關稅將從5月10日開始增加。特朗普還威脅對目前尚未涵蓋的另外3250億美元中國進口產品加征25%的關稅。5月10日，USTR發布通告正式對2000億美元中國輸美商品加征的關稅從10%上調至25%。據此，未來雙方在洽簽協議、具體落實過程中，中國將繼續面臨美方威脅提升進口關稅的巨大壓力。
2、        技術遏制手段
美國會不斷增強知識產權保護強度，遏制對中國的技術轉讓。美國憑藉知識產權保護的國際競爭戰略，不斷施壓中國增強知識產權保護、不得進行技術轉讓，以達到中國陷入出口中等技術商品的鎖定效應。美國把知識產權戰略作為國際競爭戰略的一部分，以期強化知識產權的國際保護，從而建立技術轉讓壁壘，鞏固其在國際競爭中的優勢地位，並積極尋求建立統一的國際知識產權保護體系，推進知識產權保護制度國際化，從而在知識產權保護領域內構建對中國獲得技術溢出和干中學效應的強大施壓。美國外國投資委員會（CFIUS）最新改革法案的提出者明確表示，此次改革主要是針對快速增長的中國對美直接投資。2018年伊始，螞蟻金服集團收購美國速匯金公司失敗、華為與美國電話電報公司合作破裂就是典型例證。未來中方在技術轉讓、知識產權保護上作出改革和改進的進程中，作為發展中國家，預計也將強烈訴求美方放鬆、乃至取消對華嚴格的出口技術管制政策，以及約束美國外國投資委員會對中資企業對美投資的惡意或差別審查等，以維護自身權益。究其原因，一是由美國商務部工業安全局擬定的針對關鍵技術和相關產品出口管制新框架，針對中國的意向較為明顯，如果執行，意味著美國出口管制政策被大幅擴大和增強。二是美國CFIUS最新法案改革主要是針對快速增長的中國對美直接投資，是美國政府對中國企業進行技術封鎖，以防止對美投資的中國企業從中獲取可能的技術溢出。
3、定罪匯率操縱手段
美國將在貿易協議中強行加入匯率規則，並施壓中國單方面承諾貨幣不貶值，中方未來將面臨外部不平衡調整的巨大壓力。特朗普不斷指責中國、歐盟和其他國家正在操縱貨幣匯率，使美國處於不利地位。2019年2月21日至24日，中美第七輪經貿高級別磋商中，美方已將服務業、匯率等議題列入協議文本，開展談判。2月27日，美國貿易代表萊特希澤對國會表示，美國正尋求將阻止中國讓人民幣競爭性貶值作為磋商的一部分。據此可知，特朗普政府將要求中國維持人民幣不貶值。2018年特朗普政府在修訂版的「USMCA協議」中已加入了貨幣部分條款。白宮國家經濟委員會主任庫德洛（Kudlow）說出了更多的細節，稱中國需要報告對外匯市場的任何干預。庫德洛說：「相關文件非常明確。我的意思是說，甚至像貨幣匯率協議這樣的事情也很明確。吉米（Jim Cramer），你知道，不再有匯率操縱，他們需要報告對外匯市場的任何干預。這是其中的一部分。」另據《華爾街日報》，作為中美貿易協議的一部分，中美兩國已達成了關於遏制匯率操縱的協議，中國若操縱人民幣匯率，則可能面臨懲罰。中國曾同意採取措施，更多地披露經濟活動，以避免出現匯率操縱。若如此的話，中國在調整外部收支不平衡方面將失去匯率調整這一重要的政策工具，未來將面臨外部不平衡調整的巨大壓力。
4、重構貿易新規則手段
美國會不斷拉攏和匯聚多方力量，欲意重構全球貿易新秩序。美歐日貿易官員已經進行了五輪貿易會談，重點聚焦於非市場導向的政策和做法、產業補貼和國有企業、技術轉讓政策和做法、數字貿易和電子商務，都旨在重構全球貿易新秩序，由此產生的貿易新規則將使得中國經濟處於非常嚴峻的不利形勢。在經貿規則領域內，美國正在基於多邊貿易體制WTO，通過國際補貼規則的修訂對中國施壓。因為美方在中美談判中所強調的結構性調整、最終談判結果的執行機制等，都與本輪補貼規則的新動向息息相關。此外，特朗普政府聲稱將與其他志同道合的國家合作，來解決這些長期關切的問題。為了達到修改WTO貿易規則的目的，美方以WTO需要改革透明度問題為由，自2017年7月起開始阻撓WTO爭端解決機構（DSB）上訴機構啟動法官候選人甄選程序。除非WTO改變規則，否則美方很有可能讓WTO最重要的仲裁功能出現事實上的癱瘓。由此可見，特朗普政府正在利用經濟霸權，通過施壓、試圖改變WTO某些規則，如修訂國際貿易規則，來對中國提出新的約束條件，達到美國在長期內合法地謀求「美國利益優先」的目的。由此，中國要發展開放型經濟，希望與發達國家一起合作共贏，就必須考慮他們對「市場經濟」的某些關切。事實上，作為現有國際經濟秩序的締造者、積極建設者和獲益者，中美雙方有理由實現合作共贏。