袁剛：精兵簡政與精簡機構

冗官
鐵飯碗的來歷
       女傭不小心摔碎一碗，主人慾罰，女下跪認錯時乳房暴露，主人性起即成好事。次日女傭叫醒午睡的主人，告其又打碎一碗,主人又懲罰了她。此後女傭經常打碗，然後要求主人懲罰，有時一日竟打碎四隻碗,主人難以招架,遂將家中的碗碟全部換成鐵碗。這就是鐵飯碗的來歷。
　　
【摘要】中國政府行政改革幾十年經驗說明，不減人頭、不敢觸動既得利益群體所謂「精簡機構」，是避重就輕被扭曲的改革，沒有對症下藥，具有明顯缺陷。行政改革應全方位，參考古人「精兵簡政」思想，既減機構，也減人減事。
　　我國自改革開放以來一直在進行以「精簡機構」為主要內容的行政體制改革，但是陷入了精簡、膨脹，再精簡、再膨脹怪圈，兩三年一個循環。從上世紀八十年代至今改革接近十次，成效都不顯著。我國當前推行的「大部制」改革，就屬於精簡機構範疇。但精兵簡政首先考慮的是減員，提高兵員質量，此外還要簡政，簡化政務，減少機關和行政層級，是一個更全面「精簡」工程。精簡機構與精兵簡政可以說是行政改革中的兩種不同思路。
　　　現代中國的精兵簡政
　　　共和國治理主體是大批黨政幹部，特徵是其官僚政治制度移植於蘇聯模式，廣設機構，黨管幹部，幹部統管一切行政事務。政府機構日益龐大，幹部數量日益增加。
　　改革開放之初行政改革，首先要解決的就是冗官冗兵冗費問題，其思路就是精兵簡政，以擠出資金搞建設。鄧復出後主持軍隊「消腫」，裁軍百萬，解決冗兵問題，成效顯著。但要解決冗官問題就不順利了。1982年1月鄧提出精簡機構，說涉及大約4500萬幹部。但由於牽涉既得利益，因此阻力重重。軍隊「消腫」易行是由於軍隊幹部可轉業地方，但地方幹部無處轉移。於是精簡改革只能是緊縮政府機關，政府官員則始終無法徹底精簡。幹部總量不減，政府機構減了又膨脹，精兵簡政扭曲為單純的精簡機構，實際意義不大。
　　精兵做不到，簡政又如何?簡政即簡化政務，讓政府從不該管的繁瑣事務中解脫出來，擺正政府位置。上世紀九十年代由於受西方新公共管理理念影響，「小政府，大社會」主張受矚目，政府放許可權權，「不找市長找市場」，其實質就是「簡政」。但言易行難，事實上，只有政企分開取得了一定成效，「小政府」只是停留在學術研究的層面，實際行政中見不到蹤影。
　　「簡政」並不比「精兵」好辦，現代社會行政事務日益增多，政府無為更不符合時代要求，無為政府並不是有限政府。政府從不該管的繁瑣事務中解脫出來不等於政府無為，現代政府都應是有為政府。但有為政府絕非人浮於事冗散大政府，精兵簡政要求是有效率小政府，人員要精要專要有業務水平，這就要求裁減冗員，是沒有人吃閑飯辦事幹練的服務型政府，凡不能提供公共產品不能為人民服務的機關，可以統統精簡。
　　　行政改革的現實障礙
　　　歷次機構改革使政企不分的狀況有所改變，但黨政不分的情況尚難以觸動，甚至政社不分也難以改變。中國政府從中央到地方上下對口僵化 「條塊」結構，催生出許多冗散機關，
　　有行政權力政府機構日久天長也就有了本部門利益，考慮的不是服務社會，而是單位「創收」，從本部門利益出發，維護與謀取本部門私利，這種狀況越往基層越突出。
　　部門利益膨脹使得機構臃腫，編製減不下來。黨政機關之外還有事業單位，都是幹部編製，造成分權不清、職責混亂。於是乎人浮於事，「無其事而虛設其官，無其功而空食其祿」狀況十分普遍。冗官基層數量更多，看得見摸得著，人們早已「司空見慣」。
　　以精兵簡政取代單純的精簡機構
　　工人可下崗，幹部卻不能下崗，崗閑無事，但工資、公費醫療一樣都不能少。公務員身份界限還難以劃分清楚，黨的幹部、群眾組織甚至民主黨派幹部都被列入國家財政工資預算，精簡機構卻很少有人被精簡下來。2008年「十七大」推行「大部制」改革之時，其思路仍然主要是精簡機構，省並機構，不減人頭。
　　國務院部委從1982年100多個緊縮到2008年27個，減得不能再減了。但地方卻是越到基層問題越嚴重，官員人數總量減不了。中央幹部裁減可下省市、省市下縣區、縣區下鄉鎮，到了基層卻下不去，全國幹部總量未減反而年年增加。該精簡的不精簡，不該精簡的卻「一刀切」，其結果就是減了又擴，擴了又減。況且還有「隱形超編」，即從外部「借調」或用不要編製的辦事員。這種情況在基層相當普遍，有記者調查發現，越是落後地區的人越想擠入官員隊伍，因為看到「只有官員才能活得既輕鬆，還能有錢拿，特威風」。於是跑官、買官、賣官現象不時發生，造成官場腐敗。
　　據成都商報2009年8月12日報道，偏僻湖南省漵浦縣行政機構林立，全縣吃財政飯的人數高達3萬。為安置冗官，在縣鄉之間增加一個行政層級，設「七站八所」辦事處，縣林業、財政、計生、國土、經管、農機、畜牧等部門均在鄉鎮設派出機構站或所，雲集了大量吃財政飯冗員。上班更是「三天打魚、兩天曬網」，且領導比職工多，十牧九羊。2008年10月底，全縣共查實在編不在崗人員達1354人。有關數據顯示，2007年，漵浦縣地方財政收入1.7億元，財政支出卻高達7.86億元。養活眾多吃財政飯的冗員，主要還得依靠上級撥款。
　　中國政府行政改革幾十年經驗告訴我們，不減人頭、不敢觸動既得利益群體的「精簡機構」，是避重就輕被扭曲的改革，沒有對症下藥，具有明顯缺陷。行政改革應全方位，既減機構，也減人減事。不簡政，「事繁政弊」，機構減了也無濟於事。官事不省，人員也省不了。只有精兵簡政才真正能解決冗官冗費難題。減人減事減機構的「精兵簡政」改革，必然涉及政治體制，涉及意識形態，比如挂名「群眾組織」的准政府機構首當其衝要被裁汰，不給「皇糧」吃，這樣的改革比起緊縮機構「大部制」改革來，其意義要大得多，成效也必然更顯著。
　　重溫《為人民服務》，對不符合服務型政府要求的冗官冗費弊政，理應義無反顧大刀闊斧地進行革除。不做表面文章，切實有力地理順政府與社會關係，澄清吏治，把建立服務型政府真正落在實處。