袁剛：改革動力不足的癥結在冗官

北京大學政府管理學院教授，博士生導師
　　 一、冗員冗費官場病一直是改革難題
　　 「官場病」在世界各國政府中都普遍存在，只是為患輕重程度有所不同。「澄清吏治」 在我國自古以來就是政治難題，及至當今也在所難免，且有積重之勢！為什麼呢？因為當今官員實在太多太雜。幹部官員也有自身利益，他們除按級別拿工資外，還有顯性隱性各種福利待遇好處。近兩年來，各級政府機關因「八項規定」的推行和中央堅決反腐打「蒼蠅、老虎」，灰色收入渠道被斬斷，官員的好處「收益」明顯減少，切身利益受到擠壓，作為一種「本能」的反應，在不少機關單位尤其是地方基層幹部中，出現了消極怠工不作為現象，這其實就是「官場病」的典型表現。中央領導就此多次提出警示。與此同時，公務員要求加薪的呼聲也日益高漲，加薪有其正當性，因為諸多基層公務員薪水的確太低，既然灰色收入不再，那正當收入也該漲點吧！否則，誰還能有拚命工作之熱情與幹勁呢？但埋頭工作的是那些人，不幹工作或無事可乾的都有那些？具體給誰加，涉及多少人？則是很費腦筋值得探討的大問題，多數官媒指稱只涉及700萬公務員。
　　 今年5月12日，國務院總理李克強在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，公開對幹部調整工資發話，媒體報道6月底前有近4000萬機關事業單位工作人員的工資將調整，后又報道7月份都將調整到位。這4000萬人較之700萬公務員已多出了五六倍，多出者即所謂「事業單位」幹部，他們並不在公務員編製內，但仍屬幹部編製，由國家支付工資。據說平均每人每月要加薪300元。錢由那裡來呢？當然是全由國庫撥款，即用納稅人的錢來支付。然而，還有上千萬沒有正式編製的各類幹部，如百萬大學生「村官」，及地方出資聘用的鄉鎮幹部，他們雖無正式「國編」，卻也都在干「事」，恐怕最終也少不了要隨著加工資。另外，更有千萬以上離退休老幹部，他們誰也得罪不起，隨之恐怕也要嚷嚷增加退休金，這些全部加起來，又是多麼大的一筆資金啊！中國的冗官冗費問題，始終是行政改革的難題，由於牽涉到根深蒂固的既得利益，30多年來是想改卻改不動！鄧小平曾說「得罪人的事」他來干，朱鎔基總理說要「闖地雷陣」精簡機構，前後改了七八次，現在李克強總理又開會，要「推進簡政放權、放管結合、職能轉變」，是不是該對冗官動真刀了呢？
　　 當今中國官員到底有多少？由國庫支付工資吃國家財政飯的幹部到底有多少人？行政單位和事業單位，有編製和沒有編製的，數據一直很模糊。從這次公開報道加工資涉及4000萬人來看，其總數較改革之初是一個也沒減少，可能還有增加，誠可謂古今中外有史以來最為龐大的官僚隊伍。本來1998年朱鎔基總理大幅度精簡機構，後來又多次搞「大部制」改革，各級政府行政部門機構壓縮合併減少了一大半，李克強總理上位兩年來更裁減下放了七八百項行政審批事項，使相當一部分機關及官員無事可干，按理行政從業人員也應裁撤至少一半，但實際情況卻是不減和尚只拆廟，機構減並了審批減少了，人員卻一個也沒減。相當多的冗散人員表面上退出了行政序列，卻又以「事業單位人員」名義保留在行政體制內，而這次公務員加薪，又少不了他們，是4000萬，而非700萬！
　　 人們不禁要問，要加工資的4000多萬幹部，難道都為國家行政所必需，抑或是冗員充斥？龐大的「事業單位」人員，有必要仍長期由國家財政供養嗎？不是公務員，為什麼仍拿國家工資？其中許多文化單位如出版社、傳媒部門等，推向市場是不是更為合適呢？無法推向市場的人員，是否可一次性給足貨幣補償，而不必每月加薪300元領工資，讓他們自謀出路。總之，對官場冗員充斥的病症，是該下決心解決了，這正是深化改革應有之義。
　　 二、對為官不為的庸政、懶政要動真刀子
　　 2013年中共十八屆三中全會作出了全面深化改革的部署，兩年來各項改革特別是反腐倡廉全面展開，成效顯著，但同時也暴露出部分官員改革動力不足，對改革「不敢幹、不願干、不會幹」等問題。為什麼會這樣呢？我認為絕非部分官員個人的問題，而是體制性頑疾，是新形勢下官場病的突出表現。
　　 所謂深化改革，其執行對象就是掌權者。著名經濟學家吳敬璉指出：「貪污腐化哪兒來？事實上來自政府持續掌控太多資源」。所以許多改革措施都是對著官場來的，如廢除和下放行政審批事項、強化問責機制、巡視反腐、八項規定、清除庸政懶政等。改革任務的繁巨及反腐高壓態勢，讓部分領導幹部神情緊張，有人喊出「官不聊生」，官場病也萌生出各種新形態，消極怠工者有之，觀望等待者亦有之。改革必然要觸及掌權當政者的利益，一些官員患得患失，不願主動承擔責任，不敢攻堅克難搞改革，對上面布置的改革任務陽奉陰違，消極應付，抱著「只要不出事，寧願不做事」，甚至「不求過得硬，只求過得去」的態度，敷衍塞責，尸位素餐。還有許多官員，本來就屬不會幹工作的冗官，更不知改革為何物，庸散懶惰慣了，既然多年精簡也沒被裁撤清退，也就懶得干正事了，做一天和尚撞一天鐘。而減免行政審批事項，又讓更多的官員無權可用，無事可干，於是難得清閑，抱團取暖，只問工資待遇，不求工作效益，鐵飯碗端著反正不會被裁減，何樂而不安於位。這些充斥於各級政府的冗員，正是當前改革動力不足的癥結之所在，因為他們本身就屬改革的對象。中央越是要改革，他們出於維護自身既得利益，而越是本能地要抵抗，不敢硬性公開抵抗，就軟性消極抵抗，悶聲拿錢不幹活，不貪不腐按時繳黨費，叫你拿我沒脾胃沒辦法。
　　 對於一些地方官員的「不作為」現象，國務院總理李克強是如火燒心，他曾在幾次會議上動情地訴說：「老百姓一直在勤勞奮鬥，當幹部的決不能為官不為! 」 今年4月10日，李總理在吉林長春主持召開東北三省經濟形勢座談會，談到去年8月國務院印發《關於近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，支持力度不可謂不大，但「問題是去年批給的土地，70%仍然處於閑置狀態！土地給了，一直閑著；錢下撥了，仍然『趴』在賬上；項目批了，遲遲未見開工！政策再好，不幹有什麼用?」總理滿懷義憤地申斥：「政策千條萬條，不幹就等於『白條』」。
　 李總理談到新一輪行政改革，「各級幹部要層層放權，而不是層層推責。不能讓政策總是懸著，措施一再落空」。他表示：「對於忽視民生、為官不為的『庸政』、『懶政』，要『動刀子』、『 出重拳』」。 「對工作不力的，要約談誡勉；對為官不為，懶政怠政的，要公開曝光，堅決追究責任」。「對於不干事不作為的，要抓一些典型案例，堅決問責，從嚴治理」。強調要進一步加大督察力度，用鐵腕懲懶治庸。但真動刀子仍然很難，因為牽涉面太寬，冗散懶官太多，「觸動利益往往比觸及靈魂還難！」要在體制機制上祛除官場病，就要全方位地深化改革。
　　 改革時代要起用真干實幹搞改革的幹部，不貪不腐卻也不作為的庸官，不能占著茅坑不拉屎，該退應該退下，該辭職可以辭職。中央應及時出台一些政策和規章，對不作為的冗官懶官進行嚴格懲治，特別是要完善公務人員的辭退機制，對光拿錢不干事的冗員，要堅決裁撤。對「不願干、不會幹」甚至無事可乾的「事業單位」幹部，不能永端「鐵飯碗」，不能讓他們水漲船高隨著公務員一起加工資，國家財政不養懶官庸人。
　　 三、以敬民之心，行簡政之道
　　 李克強總理又提出要改變行政理念，「以敬民之心，行簡政之道」。所謂「大道至簡」，李總理認為不是老子的「無為而治」，而是「有為」！是為人民服務，是心中有仁有百姓。 孔子曰：「居敬而行簡」。我們的公務人員，心中要對民眾有敬畏，對百姓有牽掛，而在行動上又要不擾民、不煩民，不濫用權力。「大道之行，天下為公」！公務人員既是人民的公僕，就必須全心全意地為人民服務，每一個幹部在其任上，都要有所作為。
　　 然而，由於幹部數量實在太多，有不少官員不知其所為，人浮於事「不會幹」，乾的事不但於社會無益，反而擾民、煩民。如北京市有些教育主管部門，管不了直屬國家教委的大學，中學、小學因戶籍人口減少事也少了，於是把目光轉向了幼兒園。今年三、四月份對全市公辦幼兒園進行了大檢查，凡教孩子識字、拼音、算術等「小學化教育」的，一概禁止，在「評級」中要降級。所謂「評級」，不光幼兒園，在小學、中學都搞，把孩子們劃分成三六九等，沒有戶籍的農民工孩子不包括在內，等級高的園、校想進入要交錢。幼兒初級教育乃普及教育，本可各自辦出特色，如雙語教育，幼兒學外語，寓教於樂，有何不可！評什麼級呀？標準是什麼呢？專收農民工子女的簡陋私立幼兒園就不夠格嗎？結果，不準幼兒園進行「學齡前教育」，除了遊戲就是睡覺，家長很有意見。中小學評級也讓許多家庭條件差的孩子自小就受到歧視，十來歲就歸入異類，上不了重點中學就等於上不了重點大學，所謂「輸在起跑線上」。中央曾三令五申禁止評級，且一再提出就近入學，反對中小學搞什麼重點、普通分等，但主管部門卻熱衷於評級分等，以展示自己的權威，這是典型的亂作為。
　　 李克強總理強調：「大道至簡，有權不可任性」。居官不作為不行，亂作為也不行，給幼兒園、中小學評級是亂作為，是沒事找事濫用職權，於社會無益，反而擾民煩民製造不公平。李總理大力闊斧減免行政審批，簡政放權，體現的是「大道至簡」，簡政在愛民。但在社會生活中，我們還是會遇到許多不必要的行政審批。如計劃生育一對夫婦只生一個子女，也要審批拿「准生證」，我本人就遇到過大麻煩。當年結婚時我立即就辦了「准生證」，但到第四年才得小寶寶，上戶口時沒有「當年」的「准生證」，再去找街道計生辦時，就遭到破口大罵，責問我四年前為什麼不生，現屬於「計劃外」生，讓她遭到計生「一票否決」評不了先進！按他們的說法，我每年都應補辦准生證，且全國都如此。這樣的審批已持續了30多年，批條案牘加起來當十分巨大，但這種行政審批有必要嗎？全世界唯有中國人為製造了這種奇怪的行政審批，製造了如此龐大的工作量，但全然都是無用功！據說湖北省就率先提出獨生子女無須審批，生二胎才審批。今年5月24日，福建省衛計委終於正式宣布：「生育一孩無需辦《生育服務證》，不用審批，只要備案就可以。再生育審批許可權將由縣一級衛計部門下放至鄉鎮（街道）」。這才是實實在在的簡政放權。試問，一對夫婦生一個孩子，既然天經地義不違紀違法，有什麼必要進行「審批」？審什麼？批什麼？有什麼必要給不違法的頭胎孩子發「准生證」？不僅多此一舉，簡直就是笑話。有些官府衙門「有權就任性」，不是考慮如何為人民服務，而是考慮如何找事用權發威，如何管制民眾，不該管的事他要管，這也屬「不會幹」的一種類型，也要相應進行清理。
　　 「以敬民之心，行簡政之道」。就是要樹立全心全意為人民服務的宗旨，權為民所用，凡公共事務不需要的人和事權，統統都可削減，簡政放權，清除冗官。為官不僅要清廉，而且要有所作為，為政當官不是拿高薪混飯吃，而是要切實拿出公共產品，提供公共服務。要打破官場鐵飯碗！幹部人事行政體制改革就要繼續深入，既要削「事」，也要裁「人」，凡無事可干或無事找事的冗官散官，統統都要另尋出路，不能繼續擾民亂政。不敢觸及既得利益，對冗官散官不敢動真刀，改革將難以為繼！龐雜的幹部官僚體制，不僅要「消腫」，而且要「正風」，有事幹事，無事走人，切實清除「官場病」，澄清吏治。正如李克強總理在今年「兩會」《政府工作報告》中所指出的，「經濟發展進入新常態，幹部精神面貌要有新狀態」。
　　 （2015-5-18）（載《人民論壇》2015.8上，總488期）