美國憲法為何要實行分權制衡？

王建勛 騰訊思享會

　　本期作者：王建勛（中國政法大學副教授）

　　1對付權力濫用，需要用權力制約權力

　　美國憲法的基本特徵之一，就是確立了分權制衡架構，確立了三權分立，或者叫橫向的分權。這具有開創性意義，因為在人類歷史上沒有任何國家曾經有意識地在憲法中確立三權分立。從思想史上來說，洛克、孟德斯鳩比較早地提出三權分立，但在那個時候，三權分立的觀念還比較模糊，不像現代意義上的三權分立那麼清晰。比如，洛克的三權分立包括立法權、行政權和聯盟權，沒有司法權，而聯盟權不過是一種行政權。甚至到了孟德斯鳩的時候，他依然認為司法權微不足道，他說，司法權基本上可以忽略不計（nextto nothing），所以討論的核心或者重點是放在了立法權和行政權上。

　　

　　孟德斯鳩，法國啟蒙時期思想家、律師，也是西方國家學說和法學理論的奠基人。

　　孟德斯鳩的重要貢獻在於，他提出了分權制衡的基本理念，指出任何擁有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，而對付權力濫用的根本辦法就是，用權力制約權力。他還分析了任何兩種權力結合在一起或者三種權力合而為一的危險，強調指出，如果立法權和行政權掌握在一個機構或者一個人手裡，則會導致的結果是，它制定暴虐的法律並以暴虐的方式執行它們；如果立法權和司法權合而為一，則會出現法官同時是立法者的局面，專斷無法避免；如果行政權與司法權結合在一起，則法官會以暴力方式適用法律；如果這三種權力掌握在同一個人或者同一個機構手裡，它同時可以立法、執法和司法，則一切就都完了。

　　

　　孟德斯鳩的著作《論法的精神》

　　三權分立思想的進一步發展和成熟，要等到美國1787年制定憲法的時候。在《聯邦黨人文集》中，麥迪遜一針見血地指出，立法權、行政權、司法權這三種權力如果掌握在一個人、少數人或者多數人手裡，不管這一個人、少數人、多數人是世襲的、自命的還是選舉的，都可以恰當地說，這本身就是專制。也就是說，這三種權力集中在任何一個個人、一小撮人或者大多數人手裡，本身就等同於專制，或者說，集權體制就等於專制政體。在他看來，限制權力的最有效方式就是分權制衡，就是把不同性質的權力分別由不同的部門或者不同的機構來行使，並且在這些不同的機構之間確立相互的制約和平衡。

　　2三權徹底分立有悖三權分立原則

　　反對1787年憲法的人認為，它違反了孟德斯鳩提出的三權分立原則，因為美國憲法中三權之間不是完全分離的。麥迪遜則回答說，孟德斯鳩的三權分立理論是基於英國憲法提出來的，而從英國憲法的結構來看，它的立法、行政和司法三個部門之間，並非像很多人想象的那樣，是完全分離的。反對新憲法的人認為，三權分立就應該在三權之間完全分離，它們之間不應該有任何瓜葛、任何關連。但麥迪遜說，這種看法錯誤地理解了英國憲法，從英國的憲法架構來看，其三個部門之間不僅有關聯，甚至在功能上還有一些交叉。比如，行政權在國王手裡，但他也是立法權的一部分，即國王在議會中；法官是由國王任命的，而且根據議會兩院的建議，國王可以罷免法官。

　　

　　麥迪遜，美國第四任總統，亦被視為「美國憲法之父」。

　　麥迪遜還指出，當孟德斯鳩提出三權之間沒有分立就沒有自由可言時，並不意味著，這三個機構之間不應該有任何的相互牽制，他的意思是說，如果一個政府部門的全部權力掌握在擁有另一個部門全部權力的人手裡，自由憲章的根本原則將會被違反，或者說，如果一個部門同時擁有全部兩種權力或者三種權力，則沒有自由可言。孟德斯鳩的三權分立理論，並不是說這三種權力不能有任何的關聯，而是說一個部門不能同時擁有兩種全部的權力，不能同時既享有立法權，又享有行政權，或者既享有立法權又享有司法權，或者三種權力同時擁有。這不意味著，立法權不可以由兩個部門分享，比如說議會行使主要的立法權，但是國王可以享有否決權，可以否決議會立法，這也被理解成國王部分地享有立法權，這樣的一種分享是為了牽制立法機構的權力，否則，它可以制定任何法律。而麥迪遜說，三權分立恰恰需要這樣的一種關聯和牽制，如果沒有這種關聯和牽制，三個不同的機構各自行使自己的權力，那怎麼讓它們相互制約、相互抗衡呢？

　　麥迪遜表示，考察美國各州憲法中三權的制度安排，不難發現，沒有哪個州憲法的三權是絕對分立的，它們之間完全沒有關聯，相反，三權之間總是存在某種關聯和交叉。如果因為三權之間有交叉這一點就認為聯邦憲法違反了三權分立原則，那麼，這與三權分立原理提出者的真正意圖是不相符的，也就是說，與孟德斯鳩所提出的三權分立是不相符的，也與這一原則在當時美國的理解是不相符的。

　　

　　美國國會是《美國憲法》規定的立法機構。圖為美國華盛頓國會山莊。

　　三權分立原理不要求三個部門之間完全沒有聯繫，相反，除非它們聯繫並且混合在一起，或者交叉在一起，以至於相互之間能夠進行憲法上的相互約束或者控制，否則分權沒有辦法完成，或者說，分權制衡難以落實。為什麼這麼說？因為權力有天然的侵犯特性，應當有效地限制它的界限。在對三種權力進行分立之後，即由三個部門分別行使之後，最難的任務就是為每一種權力提供切實可行的保障，避免其他權力對它的侵犯。

　　這種相互牽制也可以理解成，一個部門不能把另外一個部門的權力全部拿走，就是讓它能夠抵禦其它部門對它的侵犯，無論是立法權還是行政權、司法權都需要這種抵抗。麥迪遜說，在憲法上準確地標出各個部門權力的邊界，根本無法防止權力的侵犯本性。也就是說，只在憲法上寫上每個部門擁有什麼權力，並沒有辦法防止一個部門侵犯另外一個部門的權力。

　　3不同政體容易濫用權力的來源不一樣

　　對於防止政府當中較弱的部門受較強部門的侵犯，一些充分的制度保障是必需的。麥迪遜所說的較強部門主要指立法機關。為什麼說立法機關較強？因為在一個共和政體中，立法機構是民選的，並且人數眾多，更容易贏得民眾或選民的支持。它扮演著立法的功能，它的權力是積極的、進攻性的，所以最強大。

　　如果立法機關不制定法律，行政機關是沒有辦法執行法律的，因為沒有法律可以執行；司法機關也不能解釋和適用法律，因為沒有法律可以適用。所以立法機關在一個共和國當中，在一個共和政體當中，總是扮演著非常積極、非常強勢的角色，所以要對它進行非常嚴格的限制，這在一個共和政體中是必需的。

　　麥迪遜提到，參加過獨立戰爭的那些國父們，在很大程度上講，只注意到了行政機關對自由的威脅，沒有注意到立法機關對自由也同樣存在威脅，所以在剛獨立的時候，他們制定的《邦聯條例》是沒有行政機關和司法機關，只有立法機關——邦聯國會。《邦聯條例》的起草者，只防範了行政機關的權力，他們擔心如果有一個強大行政機構的話，它會像英國國王一樣，而沒有在防範立法機關的權力上下工夫。

　　

　　美國《邦聯條例》正本第一頁

　　在麥迪遜看來，在三種不同的政體中，容易濫用權力的來源是不一樣的。比如說，在世襲君主制政體中，濫用權力的主要來源是行政機構，也就是國王，很難對他進行制約。在民主制政體中——這裡指的是直接民主制，濫用權力的來源同樣是行政部門。這一點可能跟我們直覺的認識是相反的，直接民主怎麼可能導致行政機構濫用權力呢？原因在於，參與政治者人數眾多，且民眾的激情未經過濾，很容易戰勝理性，個別善於蠱惑人心的人就會佔據統治地位，表面上看起來更加民主，其實質更加寡頭。比如，在古代雅典，所有的人都直接參與公共事務管理，善於蠱惑人心的演說家，振臂一呼，就把所有的人都煽動起來了，蘇格拉底就是這樣被判了煽動青年罪，被處以死刑。所以，在直接民主政體中，因為沒有辦法過濾民眾的激情，很容易導致一個人或者少數人利用這種激情掌控權力、壟斷權力。

　　那麼，在代議制政體中，在代議制共和國中，濫用權力的主要來源，則變成了立法機關，而不再是行政機關。一方面，在一個代議制共和國中，立法機構扮演著主動、積極的角色，而且它的人數比較多，對民眾的影響比較大；另一方面，立法機關是唯一有權向民眾徵稅的機構，也就是說，徵稅權掌握在立法機關，它掌握著錢袋子，而這種權力威懾力相當大，可以對其它機關產生很大的影響。

　　4一百七十三個暴君跟一個暴君一樣殘暴

　　麥迪遜引述傑斐遜《弗吉尼亞筆記》來支持自己的看法，它指出：「政府的所有權力，即立法、行政和司法權，終歸都在立法機關手裡。將這些權力集中在同樣一些人手裡，恰恰是專制政府的定義。即使是這些權力集中在相對多數的手裡而非一個人手中，其專製程度也絲毫不會減輕。一百七十三個暴君無疑跟一個暴君一樣殘暴。那些對此存疑的人，應該看看威尼斯共和國。他們由我們選舉產生這一點，並不能有所助益。選舉式暴政不是我們努力追求的政府；我們想要的政府不僅應當建立在自由原則基礎之上，而且政府的權力應當在幾個機構之間分立並平衡，沒有其它機構的有效制約和限制，任何一個都不能超越其法律邊界。基於這種理由，弗吉尼亞州的制憲會議確立了三個機構分別行使三種不同權力的架構，但是，在這三種權力之間，沒有設置任何障礙，司法和行政機關人員的生計，甚至一些人的連任，都依賴於立法機關。因此，如果立法機關篡奪了行政權和司法權，不可能出現對抗。即使出現了對抗，也不會奏效，因為在那種情況下，他們可以把他們的行動變成一種議會立法，致使另外的機構有義務遵守。因此，他們在許多情況下，將應當留給司法機關的裁決權力攫取了；在立法機關整個開會期間，行政機關的命令不過成了例行公事。」

　　

　　這段話表明，即使立法機關由選舉產生，即使它由多個人組成，也決不能讓其擁有所有的權力，否則，結果必然是暴政，幾百個暴君跟一個暴君沒什麼區別。千萬不要誤以為，如果立法機關或者任何一個機關是選舉產生的，那就可以賦予其所有的權力，賦予其至高無上的權力。集權所產生的後果，與掌握這種權力的人或者機構是如何產生的，沒有關係。

　　因此，麥迪遜強調，僅僅在憲法上對各個部門的權力進行邊界的劃分，是沒有辦法防止權力的侵略性的，而這種侵略性容易導致所有的權力都集中在同一個部門或者同一些人手中。也就是說，如果我們不能防止一個部門侵犯其它部門的權力，最終這些權力都會掌控在一個部門當中，不管是哪一個。

　　對於美國的國父們而言，在一個共和國中，最強大的機構就是國會。可能大家對此感到有些疑惑，因為今天我們看到的美國，總統權力非常大，很多時候非常強勢。但是，不要因此就認為美國的國會很弱，其實，國會一點也不弱，因為所有的立法都來自於國會，總統再強勢，也沒有權力親自去制定法律，他可以去呼籲，去倡導，建議國會制定某個法律，但是他沒有辦法親自製定。總統甚至也可以否決議會的立法，但是要出台一部法律，必須由國會啟動，比如，要增加稅收，只有國會有權力通過立法這麼做。

　　

　　布希總統在參眾兩院聯席會議上做國情咨文報告

　　今天，我們看到，美國的總統權力很大，主要是因為十九世紀後半期之後，隨著福利國家、羅斯福新政以及進步主義思潮的興起，特別是兩次世界大戰等，行政權不斷集中和擴張所導致的。戰爭總是讓行政權力擴張，因為戰爭要求在短時間內集中人、財、物，所以總統總是會利用戰爭來擴張自己的權力。這種擴張主要是二十世紀之後的事情，而且一旦擴張了之後，要想限制它的權力，要想讓它退回到原先的狀態，變得非常困難。當然，也有人說，從林肯總統開始，行政機關的權力就已經在擴張，因為林肯當時行使了一些總統的特權，比如，暫時凍結了人身保護令，這是很不正常的事情。（作者：王建勛；編輯：鬍子華；配圖來自網路。本文系騰訊思享會獨家約稿，未經許可，其它媒體不得轉載。）

　　作者簡介

　　

　　王建勛，先後畢業於蘭州大學、北京大學和（美國）印第安納大學，獲政治學博士學位，現為中國政法大學法學院副教授；研究旨趣主要為憲政理論與古典自由主義傳統，著有《馴化利維坦——有限政府的一般理論》（東方出版社2017年版），譯有《美國聯邦主義》（上海三聯2003年版），編有《大家西學：自治二十講》（天津人民2008年版），發表學術論文若干，並撰有大量時評文章。