霾是「自然災害」？——推卸政府責任的中國法案

　　龔刃韌：北京等地法規將霾列為氣象災害，這可能導致作為監管者的政府以不可抗力為免責事由，減免或推卸責任。

　　

　　北京大學法學院教授 龔刃韌

　　現在大家都已知道，霾是由於工業排放、汽車尾氣、燃煤等人為因素造成的空氣污染。然而，據2016年12月13日《法制日報》和12月15日《新京報》的報道，12月1日，北京市人大常委會發布的《北京市氣象災害防治條例（草案修改二稿）》（以下簡稱《草案》）第二款，明確將霾列為氣象災害。

　　對該《草案》第二款，部分環境法專家提出了質疑。他們認為：人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內因，霾的本質是污染，與自然災害有著根本區別；人類不排放致霾污染物，就不會有霾的現象出現；如果把「霾」作為氣象災害，就會排除人為污染的情形，造成任何人排污無需擔責或「依法脫責」。不過，也有些專家（包括中國工程院院士）認為「霾」應作為氣象災害。

　　我個人更贊同這些環保法專家的意見。我還認為，《草案》第二款在客觀上也可能成為減緩政府壓力或推卸政府責任的條款，因為在防止空氣污染方面，政府承擔著監督和管理的首要職責。氣象災害是自然災害的主要類型，一旦把空氣污染的「霾」作為氣象災害即自然災害，不僅會使污染氣體排放者減免責任，而且作為監管者的政府也可以「不可抗力」作為免責事由，減免或推卸責任。

　　雖然霾的產生與氣象條件有一定聯繫，但主要原因還是人類活動造成的污染，而氣象條件只是次要的外因。即使是全球性氣候變化，也與人類工業生產活動的溫室氣體排放有因果關係。正是為了應對氣候變化，國際社會制定了一系列相關條約，如1992年《聯合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》、2015年《巴黎協定》等。這些國際條約的宗旨和目的就是要求各國承擔減排多種溫室氣體的義務。儘管全球氣候變化有著重要的人為因素，但並不是世界各地在氣候變化條件下都常有嚴重的霧霾現象存在。對中國來說，對霾的積極防治與履行國際條約義務是一致的。

　　無論是根據國內法規還是根據世界氣象組織文件的定義，霾都不屬於氣象災害。例如，中國國務院《氣象災害防禦條例》第二條將氣象災害列舉為：「颱風、暴雨（雪）、寒潮、大風（沙塵暴）、低溫、高溫、乾旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害。」又如，世界氣象組織（WMO）2015年版《技術規則》（Technical Regulations）列舉的「災害性天氣條件」（hazardous weather conditions）包括：冰雹、霜凍、乾旱、洪水、大風、龍捲風、熱帶氣旋。因此，霾與氣象災害有本質的區別，是完全不同的概念。世界衛生組織國際癌症研究機構於2013年進行了一項評估，結論是室外空氣污染對人類有致癌作用，空氣污染的顆粒物質成分與癌症，特別是肺癌發病率的增加有極密切的關係。但在中國卻把致癌的空氣污染的顆粒物質成分「霾」視為氣象災害，人為造成的空氣污染被變成了「自然災害」。

　　不過，將霾列為氣象災害並不是北京市人大常委會的「首創」。據了解，目前上海、天津、河北、浙江、山東、遼寧等20餘個省份的氣象災害防禦法規都將霾列為氣象災害（參見《京華時報》2016年11月14日A08版）。但不知什麼原因，這些地方性立法沒有引起廣泛關注和質疑。近年來，在霧霾頻繁發生的北京及其他地區，只要幾天不颳風就會出現霧霾。這已成為一種生活常態。而按照《草案》第二款，霾被變成了「氣象災害」，這也就等於說，連續幾天不颳風就會出現「氣象災害」或自然災害。然而，如果說與風有關的颶風、龍捲風、颱風等自然現象屬於氣象災害，毫無疑義，但將因不颳風而出現霧霾也說成「氣象災害」，不能不說是中國地方立法機關的一大「發明」。

　　中國有過把「人禍」轉嫁為自然災害的先例。20世紀50年代後期農業集體化和「大躍進」政策的失敗，導致了無數人死亡的全國性大飢荒。關於大飢荒的原因，1962年1月27日，時任中共中央副主席、國家主席劉少奇代表中共中央在「七千人大會」上所做報告承認是「三分天災，七分人禍」。然而，至今在中國官方文件和教科書中，那幾年的「人禍」卻一直被稱為「三年自然災害」。

　　歐美髮達國家在工業發展的一定階段也都曾遭遇過經濟活動引起的嚴重空氣污染問題，這些國家先後通過立法和其他各種措施來防治污染。例如，在英國倫敦，1952年12月5日後持續幾天的霧霾造成數千人死亡和更多人患病，這成為震驚世界的重大公害事件。為此，英國在1953年成立了一個專門委員會——比弗委員會（the Beaver Committee）調查霧霾事件，制定對策。1956年英國制定出世界上第一部空氣污染防治法——《空氣清潔法》（Clean Air Acts），1974年又制定出《污染控制法》（Control of Pollution Act），之後英國政府還出台了一系列強有力的措施抑制汽車尾氣引起的空氣污染以及交通堵塞。

　　本來，中國在發展經濟方面，應吸取發達國家工業化發展階段環境污染的教訓，並借鑒其防治污染的經驗，但由於在政策上偏重於經濟發展速度而忽視了環境保護，結果是，儘管前幾十年中國的經濟持續高速增長，但卻是以破壞環境乃至犧牲眾人的健康和生命為巨大代價的。這不僅是一種不可持續的發展，而且會帶來長久的後患。

　　雖然在防治空氣污染的立法方面，中國與發達國家還存在很大差距，但2015年修訂的《大氣污染防治法》第二條規定了一些新內容，即「防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標，堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構」；「防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。」

　　這條規定應當成為各省市制定防治空氣污染地方性法規的重要法律依據。但對中國各級政府來說，相對於立法，執法不力則是更值得關注的問題。中國不僅存在著政府監管不到位（如只在嚴重霧霾下才臨時啟動應急措施，平日缺乏作為）、對排污企業缺乏有效治理措施、對抑制汽車尾氣缺乏強有力的措施、人們對許多相關數據（如因霾引起的死亡人數和患病人數）缺乏知情權等情況，甚至還存在大氣污染防治專項資金被部分地方政府騙取、擠占、挪用、違規擴大開支範圍等情況。

　　由於空氣是四處流動的，僅靠北京市防止空氣污染效果非常有限，還需要與周邊地區協作，即京津冀協同防治，才能更為有效。然而，現在中國不僅華北地區，其他許多地區，甚至可以說「半壁江山」，都常處於霧霾的籠罩之中。因此，治理空氣污染更需要全國性的綜合防治措施。

　　既然中國已於2015年4月成立了以副總理擔任組長的中國足球改革領導小組，那理應成立一個更高級別的防治空氣污染或環境污染領導小組。這是因為在重要意義上防治環境污染與踢足球根本沒有可比性。況且，在霧霾天氣下也不適宜開展足球活動，尤其是在重霧霾下的足球運動與其說是鍛煉身體，不如說是傷害身體。

　　空氣污染已嚴重損害了人們的健康和生命，霧霾之下人人都成了「吸毒」受害者。希望中國各級政府能採取比製造「APEC藍」、「閱兵藍」或其他面子工程更加負責的態度，將保護所有人的健康權和生命權作為重中之重的職責。

暗無天日更無實話，煤灰蓋地車背黑鍋。

由於空氣是四處流動的，僅靠北京市防止空氣污染效果非常有限，還需要與周邊地區協作，即京津冀協同防治，才能更為有效。然而，現在中國不僅華北地區，其他許多地區，甚至可以說「半壁江山」，都常處於霧霾的籠罩之中。因此，治理空氣污染更需要全國性的綜合防治措施。

不是說氣像就與人無關。大雨產生泥石流和人的過度砍伐有關，氣候變暖和排放二氧化碳過量有關很多氣像災害是與人有關，治理就得先治人。就是地震可以死很多人也可死很少人，也還是從人方面去治理。只是不·1要從政治去考慮責任，而是考慮是不是治理。這才是政治。