中共官員「能下」前傳：「散吏」困境

　　原題為《「能下」前傳：「散吏」困境》

　　「退居二線」是改革開放初年退休制度尚不健全時，為實現幹部年輕化，對幹部隊伍實行「能下」所採取的措施。其弊端是產生了眾多「休而不退」的「散吏」，既浪費了人力資源，又增加財政的負擔。

　　熱議經年的延遲退休要來了。7月6日，北京市政府網站公布《北京市「十三五」時期人力資源和社會保障發展規劃》，明確提出：北京市將落實「漸進式延遲退休年齡政策。」

　　然而，一邊是要延遲退休，另一邊卻相反，是要提前離崗。據陸媒4月報道，湖南嶽陽、婁底、永州等地一些年齡並不算大的「局辦委」或鄉鎮「一把手」、重要班子成員向上級打報告，要求按照地方「公務員50歲（或50多歲）以上可退居二線、享受比在職時更高待遇」的政策，自請「早退」，成為「休而不退」的「散吏」。

　　「休而不退」即提前從領導崗位上退下來，是在編公務員，占著編製、拿著薪資，享受著高額補貼。就是官場常說的「退居二線」。這些幹部離開領導崗后，要等到退休年齡才能正式辦理退休手續。

　　

　　「退居二線」即機關事業單位領導幹部臨近退休達到規定年齡離崗閑居而待遇不變的制度，始於上世紀80年代末，是對幹部隊伍實行「能下」所採取的方式。在領導崗，叫一線，退下來，稱作到二線。

　　當時黨的幹部政策指導方針是「革命化、年輕化、知識化、專業化」。雖然中央一再強調，幹部隊伍年輕化不是「低齡化」，要堅決糾正幹部任職年齡「一刀切」的錯誤做法，不能將任職年齡層層遞減。但到了下邊，尤其縣這一級很難貫徹執行。

　　北京大學社會發展研究所副教授王文章認為，幹部年輕化是特定歷史時期面臨的緊迫問題，主要是改革開放初期老幹部多，年輕幹部需要大力培養使用。「現在健康水平提高了，五十多歲可謂正當年，提前把他們鼓勵走不太合適。年輕人是需要職位，基層幹部也需要提高待遇，但五十多歲的人，一般都還身體健康、年富力強，就用錢把人養起來，既浪費了人力資源，又增加國家財政的負擔。」王文章曾如此表示。

　　類似湖南這種給科級幹部提半級，鼓勵「老人」退下來的政策，近年來在全國都有出現。浙江已退休幹部慕毅飛寫了一篇名為《一個「休而不退」者內心深處的愧疚》的文章，坦承自己在臨退休前的「八九年時間裡什麼都不幹，照樣拿工資，福利待遇一點都不少，吃的是白食」，並稱「內心有愧」。此後，慕還因此及其他原因受到警告處分。

　　香港教育大學吳木鑾博士有點感佩慕的做法，到任職年齡被安排退居二線，在大陸官場是慣常的事情。但「慕毅飛大膽地說了出來」。慕的一位故知也證實，慕的任職經歷豐富，當過教育局長、宣傳部副部長和黨校教員，敢言能寫，在官場是個另類。

　　多位大陸官員承認，官員一到年齡退居二線是常態化的制度安排，對這類官員管理長期以來處於失范的狀況：多數在編官員還遠未到達退休年齡，就處於離崗休息狀態；不上班，卻照常財政供養，直至退休。

　　不過現在，黨內實施幾十年、早已習以為常的「退居二線」稱呼及做法，恐將淡出歷史舞台。

　　資源浪費

　　大約八九年前，時年五十多歲、在宣傳部門工作的慕毅飛接到轉任黨校教員的通知，這是一個新職，黨校的工作比在宣傳部門要清閑很多。身為官場中人，慕自然明白，自己的被「退居二線」與年齡有關。

　　「這是官場的規矩，每個單位都這樣。某個單位局長、副局長的年齡到了，讓你下去，工資福利待遇等不少一分，但是職務沒有了。」在溫嶺一家媒體供職的黃先生說，退居二線幹部是本單位的老領導，通常也會給個辦公室，但平常無人管理；有時政策學習需要他們參加才來，平時基本看不到人。

　　按慕毅飛的說法，在此後漫長的「休而不退」的時間裡，他一直吃著財政飯，卻過著不用每天按時簽到上班的「散吏」生活。在慕所在的這所常駐人口為一百多萬的縣級市裡，像他這樣的退線幹部還有二三百人，慕並不是獨一個享受這種待遇的官員，很多人過著和他一樣的舒服日子。

　　安排官員退線、去老扶新的這種做法，在大陸早已有之。許多黨政機關執行的「退二線」政策是，科級幹部五十齣頭，處級領導五十中游。具體來說，各地實施也不一樣，浙江一些地方原先的退線標準是科級53歲，後來又延遲2年，變為55歲。江蘇一些地方對科級幹部退線年齡也是55歲。但在山東陽信縣，科級官員退線標準為男的52歲、女的48歲。

　　按慕毅飛的說法，能享受「退居二線」的都是有一官半職的人，由於年齡的原因，上級提前解除領導職務，組織安排年輕官員接替。被退線官員一般適用於科級以上，縣區以科級多見，地市以上處級和廳局級為主。

　　這種頗具中國特色的人事制度，據稱是為官場新陳代謝的需要，通俗地說為保證幹部的「年輕化」。弔詭的是，儘管對官員到齡退線的做法似已約定俗成，日常生活中執行者和被退線官員多無怨言，但現階段官員到了一定年齡提前離崗的規定，卻從未見諸任何一部大陸公開發布的人事法律法規中。

　　「退居二線是全國性的通病。」一位體制內的大陸官員對此早已見怪不怪，對退居二線的官員，有的單位不要考勤，但年底考核照樣優秀；有的在家練書法；有的在工廠里幫忙搞「三產」；有的不知道整天幹什麼，沒人過問。「如果沒有什麼事情觸犯法律或者被人舉報的話，當個太平官就太舒服了，不用幹什麼活。」

　　但上述官員慨嘆之餘，也直言這是對幹部人力資源的極大浪費，「想想吧，他們才五十齣頭，大多還精力旺盛，想法很多，僅因為所謂的到齡，就這樣被晾在一邊。」類似的官員，大陸全境還有多少，儘管迄今沒有人做過精確統計，但粗略算來，數目驚人。

　　

　　江西省革命老區吉安地區的一個縣，在2013年時，該縣就有科級幹部799人，231人到退居二線年齡，佔28.9%。而江蘇一個人口為40多萬的縣級市，退線幹部有100多人，該市市委組織部一官員告訴《鳳凰周刊》記者，退線幹部人數很難精確計算，內陸地區和發達地區的幹部編製不一，很難以人口基數比例推測，但以全國目前的2800多個縣級行政區劃論，幾十萬人應該有的。

　　這麼多的退線官員被閑置，是何等的浪費！人社部最近首次公布大陸公務員總人數為716.7萬，人社部還列出從2009年到2015年曆年全國公務員錄用人數，從13萬餘人到20.4萬人不等，錄用人數最少的是2009年，最多的是2013年，總體呈現上升而後趨於穩定的態勢。

　　與每年新招公務員人數相比較，退線官員的人數遠在其上，但因退線官員都是領導幹部，即使退線，待遇不少，花費在後者的各類財政資源更為巨大驚人。「這是一個敏感的問題。」主管退線幹部管理的沿海某省省委組織部幹部綜合處一位官員出言謹慎，幹部退線做法實施幾十年，「現實中確有很多問題，大家在基層都看到了。」

　　退線規範亦難

　　比照西方國家的公務員管理制度，實施的是政務官和事務官，不是像中國的領導職務和非領導職務。政務官是選舉產生和政治任命的，對選民負責，不與事務官衝突，也不存在讓位退線的問題，而且政務官與事務官在年齡上沒有可比性，事務官是永業制，沒有任期限制，但有績效管理，也有晉陞問題。不過，事務官高齡干低職位的活，也很正常。

　　實行政事分類，是現代公務員制度的本質內容和題中之義。中共十三大報告中曾提出類似的思想，如明確將中國國家公務員分為政務和業務兩類；但政事分類最終因條件未成熟而未被採納。

　　

　　大陸的公務員隊伍中，60%在縣級以下部門工作，92%為科級及以下職級。大多數公務員終其一生也就停留在科級，能夠順升遷的僅僅是一成左右的精英。

　　退線官員是大陸官僚體制的產物，積弊已久，但在現有體制框架內，中共已經開始著手對此類問題進行糾偏。慕毅飛關於「散吏」的懺悔式時評發表后，溫嶺當地馬上出台了一項對退線官員的管理意見，閑居在家或從事副業的官員們被要求考勤上班；山東陽信縣的退線幹部也已恢復上崗。

　　「今後沒有退線幹部的說法了，按照中央新的要求，目前已著手規範這個問題。」一位組織部門官員透露，根據中央的要求和基層的普遍反映，從今年開始，各地都陸續出台文件意見，加強對退線幹部的管理。中央要求各省區市嚴格管理此類幹部，須按照《公務員法》的規定去執行，以後「官員只有在崗和退休兩種選項，沒有第三種選擇」。

　　今年4月，浙江省委已將中央對退線幹部的管理精神和省領導的要求逐級下達到市，要求各縣區制定相應規定，各地級市目前都在醞釀研究中。最近，蘇州一個縣級市在江蘇率先出台了一項對退居二線幹部管理的規定，要求退線幹部還是要正常上班，遵守機關作息制度。根據每個人的實際情況，注重發揮退線幹部的特長，可以協助某一個領導工作，或者有些可以參加單位某項重要課題項目的研究。

　　「中央老早就有這個要求了，不能搞年齡層層遞減，不能搞『一刀切』，要『老中青』相結合，要發揮各個年齡段幹部的積極性。」一位省級組織部官員說，只是下面執行走樣走偏了。

　　十八大以後，對幹部隊伍的管理開始逐漸從嚴。如2015年中共中央政治局審議通過《關於推進領導幹部能上能下的若干規定（試行），提出「對政治上不守規矩、廉潔上不幹凈、工作上不作為不擔當或能力不夠的領導幹部，要堅決進行組織調整」。之前更強調幹部績效考核管理，強化監督實施。

　　在幹部激勵機制建設方面，大陸嘗試改革職務和職級兩線并行改革，職級不依附於職務，使公務員能在更大範圍內晉陞職級。比如，副科職務可以晉陞到副處的級別，正科職務可以晉陞到正處的級別，吉林等一些地方已開始試點。

　　然而，賦閑的退線官是否就此退出歷史舞台，一些學者和官員不容樂觀。在劉慶樂副教授看來，退線或冗員的出現都是因大陸公務員編製管理的軟約束。「編製約束不僅是數量約束，也有職位設置的約束，但現實中吃空餉、超編的情況大量存在。」從根本上說，是財政預算的軟約束所致。過去你在不在崗，都是財政拿錢，沒有實質區別。各級人代會審議也不會涉及某個崗位為何雇傭5個人而不是3個人這樣的問題，只要人大不專項審議，這個問題就無解。

　　政府機構改革從來是個「老大難」問題。從上世紀末開始，大陸政府進行所謂「定崗、定編、定員」的政府機構精簡改革，「三定」最早從機關做起，一時轟轟烈烈，後來延續到事業單位。但這項改革推進到省一級難度頗大，最終改革並不徹底。迄今為止的機構改革的重心也放在轉變政府職能，不在精簡機構上。

　　記者/鍾堅  

　　本文節選自《「能下」前傳：「散吏」困境》，原文刊載於《鳳凰周刊》2016年第24期，總第589期。