鄭永年：共青團的改革與中國去官僚化問題

　　最近中國社會正討論共青團的「四化」趨向問題，即「機關化」「行政化」「貴族化」和「娛樂化」，這些「化」的核心就是共青團作為一個組織的官僚化及其脫離社會的傾向，前者是原因，後者是結果。在很多方面，執政黨何嘗不是這樣呢?情況甚至比共青團更為嚴重。
　　共青團是中國共產黨的外圍組織，其官僚化不會對整個中國社會產生多大的影響，可一旦執政黨發生官僚化和脫離社會的現象，影響的不僅是執政黨本身的執政合法性和能力，更會對整個中國社會產生巨大的影響。
　　任何政黨和社會組織都面臨官僚化問題
　　包括執政黨在內的政治組織的官僚化，並不是中國特有的現象，任何政黨(或者政治組織)都是如此。德國社會學家密歇爾(Robert Michels)在其著作《政黨》中提出了「寡頭政治鐵律」。他以德國社會民主黨為例，論證了任何政黨，哪怕是宣稱最民主的政黨，最終都會走向官僚化。他的名言就是「組織即是寡頭」。
　　密歇爾的書出版於上一世紀初，但到現在仍然是經典著作。這表明政黨官僚化的現象繼續存在。不過，西方的政黨越來越成為選舉型政黨，即只是在選舉的時候，政黨機器才發生作用，在日常生活中，人們並不感覺到政黨的存在與自己的關聯。選舉就是讓老百姓定期公決，決定是否再繼續接受一個政黨的執政。
　　中共是非西方類型政黨，是一個致力於長期執政的政黨。就政治體系來說，這是一種一黨主導下的體制，沒有反對黨的存在;有其他政黨和政治組織的存在，但它們都是在執政黨設定的體制內參與政治，因此稱為「參政黨」。
　　再者，和西方的選舉黨不同，中共是中國政治的主體，其存在是人們日常生活隨處可見的。正如一些西方學者早就指出的，正是中共的組織和意識形態，把整個中國社會架構粘合起來。但也同樣是因為這些特質，使得中共存在著巨大的內部能量趨向於「官僚化」，並最終與社會脫節。
　　從經驗上看，也正是如此，黨的「官僚化」和與社會脫節，一直既是中共所面臨的最大的挑戰，也是中共努力要避免的事情。在這方面，中共既有沉重的教訓，也有豐富的經驗。
　　毛時代，中國進行了可以說是人類歷史上最富於戲劇性的政治實驗。毛是一個理想主義者，並且有足夠的權力想把他的理想轉化成為現實。作為一個革命者，他是最反對和痛恨官僚主義的。
　　不過，他很快從反對官僚主義轉向了反對官僚制。他用「繼續革命」的口號發動的「文革」有諸多原因，但其中一個主要原因就是反對官僚制。走到極端的時候，它甚至廢除了政府，用「革命委員會」替代之。結果，使得國家幾乎陷於無政府狀態，需要依靠軍隊來維持秩序。
　　反官僚制運動犯了嚴重錯誤
　　無論從理論上還是在實踐上，反官僚制運動犯了一個嚴重的錯誤，那就是政治與行政不分。任何社會需要一個官僚體制，官僚體制的基本功能就是執行，因此也稱行政體制，具有工具性。
　　官僚體制本身會產生官僚主義，這是全世界官僚體系的通病，各國政府一直努力通過各種方法，遏止或者減少官僚體制所產生的官僚主義，例如通過控制官僚體制的規模、把一些官僚功能社會化或者私有化、整合官僚部門提供「一站式」的綜合服務等;或者通過用行政立法、行政責任制度等方法。
　　實際上，毛所擔憂的是執政黨的官僚化。在當時所有實行共產主義體系的國家，因為是一黨執政，往往造成黨政不分，執政黨行使政府的功能。毛髮動「文革」就是為了不讓中共重複東歐共產黨嚴重「官僚化」這條道路。但他的政治實驗並沒有成功。
　　改革開放以來，中共開始了圍繞著黨政關係進行了一系列的改革，以圖糾正「文革」時期黨政不分、以黨代政現象。上世紀80年代中期提出了「黨政分開」的改革目標。在實踐層面，沒有任何可能性實現「黨政分開」，但的確實現了一定程度的黨政分工，黨管政治、組織和意識形態，政府管理經濟社會事務。但這種分工很快就出現了問題，即政府官僚獨大，政府脫離黨的領導。再加上黨內沒有發展出有效的民主機制來協調黨政關係，因此導致了嚴重的黨政衝突，並對1989年事件產生很大的影響。
　　89之後，中共趨向於加強黨的領導，通過黨的機器來統合政府、社會等各種力量，強化了黨對全國的主導。不過，這麼多年下來，也導致了很多嚴重的後果，例如黨政日益整合，政黨被國家機器所吸納，被一些學者稱為「國黨」，而黨本身則不斷官僚化。政黨國家化、行政化、官僚化必然導致執政黨先進性的流失，並和社會脫離開來，成為一個為了執政而執政的統治集團。
　　這些弊端，中共的領導層也是有深刻意識的。很多年裡，中共一方面要促成從革命黨向執政黨的轉型，另一方面要防止如何避免執政黨演變成行政黨。在轉型方面，中共做了幾方面的事情。第一，通過將現代產業工人、技術人員、經濟管理階層吸納到黨內，把以農民、工人、官員、解放軍為主體的傳統政黨，轉型成為具有現代性的政黨。第二，容許和鼓勵民營企業家和其它新興社會階層人士入黨，以擴大黨的執政基礎。第三，修改黨章、憲法和法律來促成這些領域的制度化。第四，為了應付由此而產生的黨內利益的多元性，開始探索黨內民主協商機制和領導人選拔機制。
　　黨內的變化跟不上社會經濟的變化
　　不過，黨內的變化跟不上社會經濟的變化。因為黨內民主仍然處於探索階段，制度化程度很低，因此導致了黨內「團團伙伙」(或者政治學意義上的「寡頭政治」)的崛起，對黨的生存和團結構成威脅。也同樣嚴重的是，執政黨的行政色彩越來越嚴重，失去了從前的「先鋒隊」性質，儼然成為一個專註執政和遠離社會的官僚階層。
　　這種情況顯然難以持續。因此，中共十八大以來，執政黨領導層花了很大的力氣來糾正這種現象，主要舉措包括大規模的反腐敗運動、重建黨紀、重新強調黨的社會性，即和社會的關聯等，並在各方面取得了很大的成效。
　　儘管有這些方面的成效，但如果要實現可持續的發展，制度改革和重建仍然是唯一的未來選擇。如何推進改革和進行重建?至少可以從如下四個方面來考量。
　　第一，進行黨政適度分工或者分開來解決政黨行政化和官僚化的趨向。黨管政治，政府管行政。黨的領袖主導軍事、組織權力、意識形態這些黨務之外，還可以通過國家主席(國家組織職務)來管理國防、安全和外交事務等，而政府(主要是國務院系統)主管社會經濟事務。這種黨政分工關係可以形成類似法國或者俄羅斯那樣的體制。同時，執政黨可以通過黨所控制的人大系統，決定政府首腦的選拔、任命、輪換和撤職等，也通過人大系統來監督政府工作。
　　第二，從制度上改變黨的行政黨性質。可以改革中央委員會和各級黨委員會的人員組成，吸納各方面的社會先進分子進入，在對各級政府機關構成有力約束和控制的同時，建立黨和社會的有機關聯。現在的中央委員都來自中央部委、省委省政府、大型國有企業、主要社會組織(工、青、婦等)和軍隊。他們身處政治等級的高處，和社會沒有有機聯繫。因此，可以考慮至少拿出25%的位置，給各方面的社會先進分子，包括傳統社會群體和各個新興社會群體(例如律師、非政府組織等)。
　　「三個代表」的概念已經從理論上解決了這個問題，即共產黨代表社會上所有的先進力量。不過，在中央委員會和各級黨委會仍然是黨政官僚主導的情況下，被界定的社會先進分子不僅數量少得可憐，而且仍然被排擠在黨內的重要職位之外，也就是說，黨組織仍然沒有體現代表性。也要考慮改革各級黨代表大會的代表組成，選拔大量的先進基層先進黨員，尤其是沒有任何行政職務的黨員(包括農民、工人、社會組織成員等)參加黨代表大會。
　　這樣做可以產生幾個效應。一，可以實現政治正義。所有這些團體是中國的改革開放事業的主要推動力量，不能把他們排擠在政治之外;二，從制度層面擴大黨的執政基礎，從而提高執政合法性;三，更為重要的是有效改變和防止政黨的行政化和官僚化，以實現黨的長期執政。
　　第三，加快和深化黨內民主機制建設的探索。應當意識到，改革開放以來黨內民主路線方向是正確的。正是黨內開放式的民主路線，使得中共避免了其他共產黨那樣解體的命運。不應當因為出現了一些問題而放棄黨內民主路線。民主是大勢所趨，所有政黨都難以規避。需要強調的是，民主並不能照搬西方或者其他國家的模式，而是要尋找適合中國本身文化的民主形式。
　　第四，更為重要的是，群眾路線需要法制化和法治化。群眾路線一直是中共的生存和發展最為關鍵的因素，但群眾路線往往流於口號，不能真正實施下去。所以，要把群眾路線法制化和法治化。這方面，可以參考新加坡執政黨的經驗，即國會議員和部長們每周都必須和其選民見面。群眾路線可以說是所有現代政黨的生命。民主國家通過選舉制度走向群眾，中國也必須把這條早已經找到、已經被證明為有效的路線法制化，走下去。一句話，群眾路線是黨管政治的核心。沒有這個核心，黨就遠離了政治，也難以實現可持續發展。

來源： IPP評論　作者：鄭永年