從歷史、國際法和地緣政治角度重審南海問題(1)

位於海牙的臨時國際仲裁庭於2016年7月12日如期公布了仲裁結果，結束了長達三年的審理工作。裁決書正如外界所預期，做出不利於中方對南海的主權聲索的裁決。海牙臨時國際仲裁庭幾乎全部支持菲律賓的仲裁訴求，徹底否定了九段線作為中國聲索主權和歷史權利的合法性，動搖了中國在南沙群島及其附近海域的主要權益。讓美國在南沙島礁附近海域的挑釁性巡航披上合法外衣，增加中美之間在南中國海發生擦槍走火風險。針對目前的南海仲裁案所帶來地緣政治困境，在對仲裁結果「不接受，不參與，不承認，不執行」的同時，也應該從歷史、國際法和地緣政治角度進行對南海問題重新梳理和審視，為打贏南海后仲裁時代的歷史戰、法律戰、輿論戰進行充分準備。
  一、有必要重新梳理南海的歷史，肯定晚清王朝和民國政府在捍衛中國南海諸島主權的歷史功績。     中國一直從歷史的角度強調中國對南海主權不容質疑，令人詫異的是，越南也從歷史的角度堅持認為越南對西沙群島和南沙群島擁有主權。雖然中國引用大量文獻、考古資料來證明中國對南中國海諸島擁有主權，但中國的這些依據並不為部分國際學者所認同，他們堅持認為中國並沒有對南海進行持續性管轄，包括一些海外華人學者也是這樣認為。南海的歷史真相究竟是什麼？中國和越南誰的歷史依據和法律根據更充分？
從南海歷史看，第一、中國最早發現、命名南沙群島。從有文字記錄看，中國對南海諸島的最早發現可以上溯到東漢時期。到唐宋年間，許多歷史地理著作將西沙和南沙群島相繼命名為"九乳螺洲"、"石塘"、"長沙"、"千里石塘"、"千里長沙"、"萬里石塘"、"萬里長沙"等。中國元朝的天文學家郭守敬(1231-1316)受元朝皇帝之令進行的「四海觀測」，最遠就到了今天的黃岩島。第二、中國是最早開發經營南海諸島的，中國人民至遲明初就到南沙群島從事開發漁業生產了。第三、中國最早對南海諸島行使管轄。《元史》地理志和《元代疆域圖敘》記載元代疆域包括了南海諸島，並記載了元朝海軍巡轄了南海諸島。到了明代，海南衛負責巡轄西沙、中沙和南沙群島。在清代，清政府已將南沙群島標繪在權威性地圖上，對南沙群島行使行政管轄。
    但到了近現代，隨著西方列強到全球搶奪殖民地后，開始出現南海爭議。1885年法國將越南強佔為殖民地之後，就企圖侵佔西沙群島和南沙群島。清政府為應對法國野心，1909令廣東水師提督李准一行前往西沙群島巡視，勒石命名，以示屬中國領土。法國見在西沙群島問題上無縫可鑽，轉而進犯南沙群島。1930年法國政府宣告佔領了南沙群島，並公布所侵佔的「南沙九島」，包含南威島、太平島、中業島等。為此，中華民國政府外交部於1933年8月4日照會法國使館。1935年國民政府正式出版了《中國南海島嶼圖》，圖中在南海疆域內標有東沙群島、西沙群島、南沙群島和團沙群島，其周圍用國界線標明，以示南海諸島同屬中國版圖。這就是中國地圖上最早出現的南海疆域線，也就是今日中國南海地圖上U形斷續線或九段線的雛形。
令人遺憾的是，也許是出於政治的顧忌，過去的人們大都將晚清王朝和抗戰爆發前的民國政府為捍衛中國在南海的主權和海洋權益，與法國殖民當局所做堅決鬥爭的歷史所淡化，而這恰恰是中國政府在南海，從現代國際法意義上正式宣告權利和行使管轄的開始。過去，我們過多從文獻角度的宣揚中國在唐宋元明清就在南中國海諸島活動和行使管轄權，但卻有意忽略中國歷史上宋、元、明、清都頒布過有海禁令，特別是近代之清朝康熙皇帝為了孤立和封鎖台灣鄭氏集團等反清勢力，施行了歷史上最嚴厲的海禁令。所以一些外國學者,甚至包括一些海外華人學者都認為，雖然從文字記載看，是中國人最先發現南海諸島，并行使管轄權，但由於中國歷史上多次頒布海禁令，中國並沒有一直對南海行使持續和有效的管轄，中國文字記載的歷史並不能成為中國今天擁有南海主權的依據。筆者認為要重點宣傳從晚清王朝到民國政府為了對抗法國殖民當局侵吞西沙和南沙群島的野心，採取一系列對南中國海諸島進行的主權宣示和有效管制措施。而中國歷史上對南中國海諸島擁有主權的記載，主要是駁斥當時的法國殖民當局為搶奪南海諸島，認為南海諸島為無主地的說法。從國際法角度講，1909年晚清政府在西沙永興島升起黃龍旗，中國對南中國海諸島的主權宣示和管轄一直有效持續到今天。在今年7月2日中美兩國學界就南海仲裁案召開的專家會議上，有美國學者就提到中國歷史上的「海禁令」，認為中國在歷史上多次放棄對南海諸島的主權。有中國學者就指出，中國對南中國海的主權並沒有追溯到唐宋元明清，而是依據二戰後的開羅宣言和波茨坦公告。由此可見，中國學者自己對南海的歷史都不十分熟悉。
抗戰勝利后，1946年中華民國政府派兵艦進駐西沙群島、南沙群島，在太平島設立了南沙群島管理處，並隸屬於廣東省政府管轄。由於當時的法國殖民當局和菲律賓政府都企圖強佔南沙群島，當時的中國政府為了維護南海諸島的主權，於1947年印製了《南海諸島位置圖》，收入1948年2月商務印書館公開對外發行，由內政部印製的《中華民國行政區域圖》中。這就是在中國政府明確在南海地圖上正式標出的U形斷續線，也就是「十一斷線」。1951年《舊金山對日和約》，由於中國大陸和中國台灣都沒有被邀請參加會議。「和約」僅寫了日本放棄對西沙和南沙群島的一切權利，卻沒有明確指出將其歸還中國，這為以後的領土爭議埋下了禍根。時任中華人民共和國外交部長周恩來發表嚴正聲明：「中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權，不論美英對日和約草案有無規定及如何規定，均不受任何影響」。1956年，退守台灣的蔣介石政府又先後派出立威部隊、威遠部隊和寧遠部隊三次巡察南沙群島。在巡弋過程中，曾在太平島、南威島、西月島重樹石碑、舉行升旗禮，並改編為「南沙守備區」。這是國共兩黨共同維護南海主權的光榮歷史，我們應該拋開政治忌禁，客觀公正肯定國民黨政府在捍衛南海諸島主權的歷史功績。
由於美國在新中國成立后，在東亞連打朝鮮和越南兩場戰爭戰爭，整個上世紀五十到七十年代，中美都處於熱戰和冷戰狀態下。再加上上世紀六十到七十年代南沙海域據稱發現石油資源，當時的南越政府和菲律賓政府趁中美冷戰和台灣蔣介石政府無暇顧及南海機會，相繼通過武力強佔南沙群島的主要島礁南威島和中業島。不過我們也應該客觀看到，雖然退守台灣的蔣介石政府曾經一度棄守南海諸島，但在菲律賓企圖侵吞南沙群島野心面前，還是重新派兵固守南沙群島最大島嶼——太平島。1974年在南越政府垮台前，中國和南越政府爆發西沙海戰，中國大陸全面控制了西沙群島。1988年3月14日的中國和越南爆發赤瓜礁海戰，中國從越軍手裡收復了永暑、渚碧、華陽、東門、南薰六礁。當時中國政府之所以沒有乘機收復越南強佔其它南沙島礁，主要還是由於當時位於海南島的中國空軍實力不濟，無法為參戰的中國海軍提供有效空中掩護。
中國從東漢以來的文字記載清楚說明，中國是最早開始發現、命名、經營和管轄南海諸島的。在西方列強開始在全球爭奪殖民地的時代，面對侵佔越南的法國殖民當局企圖以無主地為由，侵佔南海相關島礁的野心和行為，晚清王朝和民國政府對此一直進行堅決的抗爭。特別是二戰結束后，國民黨政府根據開羅宣言和波茨坦公告對南海諸島進行有效接收和管轄，這是二戰後國際秩序的一部分。針對在中美冷戰時期，中國在南海的島礁被相關國家瘋狂搶奪的這段歷史，中國政府和人民應該充分向國際社會進行闡明，目前越南和菲律賓所侵佔島礁都是通過武力強佔的，這不能成為越南、菲律賓擁有主權的法律依據。如果可以用武力獲得主權，中國政府完全有能力重新奪回這些島礁。美日企圖通過南海仲裁案，把中國抹黑為不守規則者、國際秩序破壞者、以大欺小者。中國就應該通過對南海歷史的重新闡述，表明南海這二十多年的和平和穩定，是建立在中國極大克制和最大限度的和平誠意上。這既是為了反駁美日的抹黑，也是對越南和菲律賓的嚴重警告。
二、南海仲裁案一邊倒的仲裁結果，充分說明南海仲裁案是美日導演一出政治鬧劇，也充分說明中國「不接受、不參與、不承認、不執行」政策前瞻性，但中國也應該通過南海仲裁案進行全方位反思。《聯合國海洋法公約》是1982年12月10日在第三次聯合國海洋法會議會議上通過，並於1994年生效，中國於2006年由全國人大正式批准《聯合國海洋法公約》。《聯合國海洋法公約》規定一國可對距其海岸線200海里的海域擁有經濟專屬權。在菲律賓提出南海仲裁案后，筆者在2014年就指出，中國在南海的「九段線」是繼承1948年當時國民黨政府宣布的「十一段線」，1948年國民黨政府宣布的「十一段線」和1982年的《聯合國海洋法公約》存在截然不同的歷史背景和天然的矛盾。中國雖然在參加《聯合國海洋法公約》時，對主權和海洋權益爭端做了保留性聲明，但對「九段線」所主張海洋權益和《聯合國海洋法公約》規定的南中國海周邊國家大陸架等的海洋權益糾紛的嚴重性還是認識不足。一旦菲律賓提起仲裁勝訴，很可能會動搖中國基於南海「九段線」所宣布擁有的海洋權益。美國西東大學(Seton Hall University)和平與衝突研究中心主任汪錚，2016年7月20日在FT中文網撰文指出：「在商討和簽訂《聯合國海洋法公約》時，中國的外交官們卻完全忘了自己的南海和「九段線」，最後達成的《聯合國海洋法公約》規定各沿海國擁有200海里專屬經濟區，但是中國的九段線與沿岸的越南、馬來西亞和菲律賓的海岸線的距離一般在24 - 75海里之間。因為意識形態的原因和缺乏對自己國家利益的認識，中國最終在一個與自己的主權主張有明顯矛盾的條約上籤了字，「九段線」與《聯合國海洋法公約》的矛盾就是這些年來南海爭端的根本癥結所在」。相反美國國會至今沒有批准《聯合國海洋法公約》，說明美國參議院對《聯合國海洋法公約》對沿海國的過大的專屬經濟區規定和強制仲裁程序的擔心並非毫無道理。
不過筆者認為，中國作為一個有著一萬多公裏海岸線的國家，200海里專屬經濟區的規定，並非對中國不利。但中國公布的「九段線」和《聯合國海洋法公約》有關大陸架和200海里專屬經濟區的矛盾之處，以及「九段線」的具體內涵，還得中國的國際法學界進行認真研究，拿出令人信服的研究成果。筆者認為，「九段線」是中華人民共和國繼承1948年中華民國政府公布的「十一斷線」，「九段線」的權利宣示早於1982年的《聯合國海洋法公約》，中華人民共和國政府在簽署《聯合國海洋法公約》時的保留性聲明，就是對「九段線」和南中國海沿岸國家的大陸架、專屬經濟區重疊之處，決定由雙方國家進行協商，而非單純的參照《聯合國海洋法公約》規定進行處理，這也是中國拒絕菲律賓單方面提出的南海仲裁案的法律基礎。並且中國和越南在北部灣劃界協定的簽署，也證明中國這一政策的可行性和合法性。由此中國的「十一斷線」變為「九段線」，這證明中國並非想獨霸「十一段線」內的所有水域。
     雖然海牙臨時國際仲裁庭如外界所預期，做出不利於中方的裁決。但裁決書一面倒的支持菲律賓的仲裁訴求，徹底否定了九段線作為中國聲索主權和歷史權利的合法性，以及將南沙群島最大島嶼太平島「指島為礁」，確實出乎國際社會和國際法學界的意料。一面倒的裁決結果，也證明中國「不接受、不參與、不承認、不執行」政策的前瞻性。另一方面也讓強烈要求中國遵守仲裁裁決的美日搬起石頭砸了自己腳。比如日本將沖之鳥礁「指礁為島」，強化30萬平方公里的專屬經濟區，同時也暴露美國的雙重標準和在南海仲裁案上的政治企圖。在南海仲裁裁決出台前，一些專家學者期待仲裁庭會出於專業操守和對本案政治敏感性的考量，而在裁決中使用較模糊的語言，迴避對九段線合法性認定，讓各方日後交涉時有更多談判和迴旋的餘地。新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際關係學院副教授李明江明確表示：「這個結果，是學者們估計的各種可能性當中最極端的一個」。中國人民大學國際關係學院教授時殷弘接受《聯合早報》訪問時說：「這樣（出乎意料）的結果證明了中國長期以來一貫的看法——仲裁案是高度政治化的，由與中國對立的勢力在幕後操縱」。
在南海仲裁案出台前後，面對中國政府和學者對仲裁庭公正性和仲裁員挑選及其背景的指責。不少國際學者，包括一些海外華人學者認為，正是中國政府「不參與」的政策，中國才失去了挑選代表自己的仲裁員以及參與組成整個仲裁庭的機會，同樣，中國也就不能直接參與仲裁庭的辯論來提出自己的證據和觀點。對此筆者認為，這些學者過於出於專業操守和善良意願的考量，而忽略對國際政治鬥爭複雜性的認識。首先作為國際海洋法法庭時任庭長柳井俊二，從其經歷看，柳井俊二並不是什麼德高望重的學者或專家，而是右翼色彩十分鮮明的政客。如果柳井俊二真的在南海仲裁案中不帶私心，就應該考慮其個人政治色彩，以及日本和中國矛盾，主動迴避此案。一可避免中國的不信任和可能的指責，二可為自己贏得國際社會尊重，也維護了國際海洋法法庭的名譽。而柳井俊二大失水準和有失平衡的挑選了相關仲裁員，恰恰證明中國政府對柳井俊二政治背景的懷疑和擔憂並非毫無道理。那些認為中國應該參加仲裁的學者們都有意無意忽略一點，即便中國參加南海仲裁案，只要中國和菲律賓無法對其他三名仲裁員選任達成一致，最終的決定權還是會回到柳井俊二的手上。菲律賓在柳井俊二任期屆滿前匆忙提出仲裁，就是認為柳井俊二會在仲裁員的選任上有利於菲律賓。而仲裁庭的組成和一面倒的仲裁結果也證明，仲裁庭確實喪失公正立場，過於偏袒菲律賓。如果仲裁庭的組成是一個包含各大洲德高望重和受人尊敬的專家學者，包含對島嶼和南海問題有著深入研究學者，很可能仲裁庭就不會違反審慎義務，在仲裁庭是否有管轄權、九段線的合法性、太平島是島是礁的問題上做出如此超越許可權和爭議巨大的仲裁結果。
這次南海仲裁案，美日毫不忌諱的深度介入，使仲裁案從一開始就打上政治的烙印。美國雖然沒有批准《聯合國海洋法公約》，但菲律賓阿基諾政府之所以貿然提起的仲裁案，這是和美國一系列幕後和公開的支持分不開。特別是美國為了配合南海仲裁案進行一系列高調的表態和在南海挑釁性的軍事巡航及軍事演習，更坐實了美國是菲律賓提出南海仲裁案的幕後操手。如果僅憑柳井俊二的日籍身份，是難以指責日本介入南海仲裁案。但日本在南海仲裁案出台前後的一系列高調的表態和各種暗中活動，再加之柳井俊二在南海仲裁案中的所發揮的負面作用，基本證實日本是南海仲裁案幕後又一黑手。所以在這次東盟外長會上，王毅外長直言不諱指出：隨著時間的推移，南海仲裁案后的政治操作終將大白天下。