美國該如何拯救「衰退中的民主」

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　　拉里·戴蒙德（Larry Diamond）

　　作者簡介：

　　拉里·戴蒙德（Larry Diamond）畢業於斯坦福大學，1980年到1985年，拉里·戴蒙德在范德比爾特大學講授社會學。現為胡佛研究所高級研究員，《民主》雜誌主編。

　　譯者：聽橋

　　全文有所刪節。

　　冷戰結束之後的十年裡，民主制度以前所未有的姿態在全球各地繁榮興旺。但近些年來，這一進展的勢頭多半已持續減弱。2000到2015年間，民主制度在27個國家失靈，其中包括肯亞、俄羅斯、泰國和土耳其。大約同一時期，全球範圍內若干其他「搖擺國家」的局面也趨向惡化；因人口和經濟體量巨大，這些國家可能對全球民主的未來造成超乎尋常的影響。據美國非營利機構「自由之家」（Freedom House）評估，在將近一半的這些國家中，政治自由收縮了。

　　雪上加霜的是，民主制度本身似乎已失去魅力。當代世界包括美國在內的一些成熟民主國家已變得愈發功能失調，很多新興民主國家恰像這些國家一般，也未能滿足其公民獲得自由、安全和經濟增長的期待。與此同時，在中國，數十年的經濟增長業已證明，一個國家不必通過自由化來創造繁榮。

　　不是所有趨向都是負面的。樂觀主義者可以指向奈及利亞：2015年5月，這個國家經歷了其歷史上首次真正民主的權力交接，失敗的執政黨讓位於反對派。或者指向斯里蘭卡：2015年1月，這個國家歷經五年的選舉式獨裁之後回歸選舉式民主。數十年來的第一個阿拉伯民主政權已經出現在突尼西亞；而在緬甸，民主選舉的政府現在與軍方共享權力。隨著中國的增長顯著放緩，油價暴跌削弱俄羅斯和其他石油國家，資本主義的威權主義模式也已失去部分光環。

　　民主的支持者理當積極行動，利用這些和其他機會。來自美國及其盟友的那種適當支持可能在全球範圍內釋放新一波自由，特別是在亞洲的搖擺國家。但假如沒有那樣的支持，獨裁政權將繼續擴散增生，導致更多的不穩定和更少的自由。

　　發達民主國家政策內斂

　　民主制度面臨若干最重大的挑戰，其中之一是，作為民主制度最重要的捍衛者，美國已喪失推廣民主的興趣。在2013年的一項皮尤調查中，八成接受調查的美國人同意這樣的看法：他們的國家「不應在國際事務方面考慮太多」，而「應更多集中精力處理（其）國內問題」。僅有18%的受調查者表達了這樣的信念：推廣民主理應是外交政策的首選項。這樣，目前的總統侯選人當中，沒有人將推廣民主當做其選戰的基石，也就不應令人驚奇。

　　華盛頓繼續支持一些非政府層面的舉措。國會增加了對全國民主基金會（National Endowment for Democracy）的撥款，從2009年的1.15億美元增加到2016年的1.7億美元。全國民主基金會是一家非營利性組織，為在海外推廣民主的組織提供資助。但在多數情形下，隨著公眾對推廣民主的支持減弱，對推廣民主的資助已經停滯。同一時期，美國政府在民主、人權和治理項目（主要通過美國國際開發署[USDIA]實施）方面的支出減少近四億美元。即令不考慮對阿富汗和伊拉克的資助在下降，對其他國家這些項目的資助也依舊寡淡乏味。

　　

　　GORANTOMASEVIC / REUTERS

　　2015年3月，奈及利亞卡諾市（Kano），總統候選人穆哈馬杜·布哈里（Muhammadu Buhari）及其進步人士大會黨（AllProgressives Congress）的支持者在舉行慶祝活動。通過軍事政變掌權后三十年，布哈里成為第一位通過選票罷黜總統的奈及利亞人。

　　伴隨美國在這方面後退的是，幾乎沒有其他國家填補空缺。作為最富於雄心的政府間行動舉措，2000年成立的國家聯盟「民主國家共同體」（Community of Democracies）缺乏形成相當影響力的資源和前景。地區性組織目前沒有能做到好很多。比如，當匈牙利總理維克多·歐爾班（Viktor Orban）嘲笑民主的準則時，歐盟很大程度上是在袖手旁觀。而且，即令土耳其總統埃爾多安加碼了對異jian人士的鎮壓，因急切希望獲取土耳其的幫助以制止敘利亞難民潮，歐盟居然同意恢復與土耳其進行歐盟成員國地位的談判。

　　儘管有瑞典和英國這樣一些歐盟國家繼續支持重大雙邊項目以推廣民主和改善治理，2013年成立的歐洲民主基金會（European Endowment forDemocracy）去年的預算也才剛超過1100萬美元。英國的威斯敏斯特民主基金會（Westminster Foundation for Democracy）目前的公共預算僅有500萬美元。加拿大的國際人權與民主發展中心（International Centre forHuman Rights and Democratic Development）已於2012年關閉。巴西、印度和印度尼西亞這樣的發展中民主國家不願做出太多貢獻，轉而致力於解決他們自己國家的很多問題。（威斯敏斯特是位於倫敦市中心的一部分區域，英國國會和王室所在地。——譯註）

　　通過對外輸出他們的非自由主義價值觀和鎮壓技術，威權國家的一些領導人利用了這樣的真空局面。伊朗一直運用其經濟、政治和軍事方面的影響力，塑造或動搖伊拉克、黎巴嫩、敘利亞和葉門的政府。在喬治亞和烏克蘭，俄羅斯以武力和恐嚇手段支持分離主義勢力，向它們輸送金錢，並資助親俄羅斯的反改革政治力量。此外，俄羅斯打造了一個網際網路自由組織「現在聯通」（Access Now）所稱的「監控之國聯合體」，在整個中亞地區出口精密電子監控技術。

　　最優形式的政府

　　即令美國公眾對推廣民主或許已不再厚愛有加，推廣民主依舊非常符合美國的國家利益。民主國家對待它們的公民不是那麼凶暴，並且更樂意保障人權。民主國家彼此之間不會爆發戰爭，它們更可能發展市場經濟，那些經濟體更可能實現穩定和繁榮。相較於生活在其他形式政府下的人們，它們的公民享有更高的預期壽命和更低的嬰兒和母親死亡率。民主政府還擁有優質的盟友。如前美國駐俄羅斯大使邁克爾·麥克福爾（Michael McFaul）所論：「當今世界，不是每一個民主國家都曾經或現在是美國的親密盟友，但當今世界，沒有一個民主國家曾經或現在是美國的敵人。而且，所有美國最持久的盟友都曾經並依舊是民主國家。」

　　相形之下，鑒於它們面對根本性的兩難局面，威權主義政權天生就是不穩定的。假如一個獨裁政權取得了成功——假如它造就了一批富裕而受過良好教育的民眾，那些民眾將建設出一個公民社會，這個社會遲早將提出政治變革方面的訴求。但假如一個獨裁政權不成功——假如它未能形成經濟增長並提高民眾的生活水準，它就很可能垮台。

　　即便缺乏意願，美國依舊擁有推廣民主的工具。如卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for InternationalPeace）副總裁托馬斯·卡羅特斯(Thomas Carothers)所指出的那樣，過去四分之一個世紀中，美國在選舉方面的幫助從浮光掠影、進進出出的工作機會，演進到了與國內組織建立的更深層次夥伴關係。對公民社會的支持已不限於僅在國家的首都幫助精英。推廣法治的舉措已延伸到對法官和律師進行短期技術培訓之外，並聚焦於更廣泛的責任和人權議題。

　　這些努力看上去已經有所斬獲。2006年，一項有關美國外援對民主影響的研究發現，基於自由之家的評估，美國國際開發署額外花費一千萬美元，人們就能期待一個國家的民主變革數量增加大約五倍。

　　讓民主召喚世人

　　但美國可以也應該做更多事情。下一位總統應當將推廣民主作為他或者他外交政策的支柱。華盛頓大約可以通過和平、多邊的方式做到這一點，而且不需要大量新的花費。

　　執行這一政策首先要求小心避免承認威權統治的合法性。2015年7月訪問衣索比亞期間，總統貝拉克·奧巴馬的做法恰恰相反：他兩次稱該國政府為「民選」，即令該國當年早些時候舉行的選舉純粹是表演。同一行程中，奧巴馬在到訪肯亞時表達了這樣的希望：肯亞腐敗、半威權主義的政權將「繼續沿著實現強大、更具有包容性、更負責而透明的民主的道路前進」。那些政權對這樣的語言如獲至寶，它們利用美國的含蓄背書扼殺國內的言論自由和活動人士的積極行動。1981年，時任副總統喬治·H.W.布希到訪馬尼拉，他對該國獨裁者費迪南德·馬科斯（Ferdinand Marcos）表示：「我們讚美貴國對民主原則的堅守。」隨後若干年內，馬科斯的濫權加劇，他在反對派陣營的首要對手、民主派人士小貝尼格諾·阿基諾（Benigno Aquino, Jr.）遭到暗殺。（1983年8月21日，剛結束在美國的流亡生涯回到菲律賓的小貝尼格諾•阿基諾，在馬尼拉國際機場遭暗殺身亡。——譯註）

　　華盛頓還應當抓住機會，重申美國對海外民主的承諾。2015年，美國擔任民主國家共同體的主席國，該組織將於2017年在華盛頓舉行兩年一度的會議，彼時下一位總統就任不過數月。他或她理當在這次會議上發表講話，強調該組織的重要性，並支持其所主張的價值觀。

　　下一位總統還應當為脆弱的民主國家提供更多資金支持。正在經歷政治轉變的一些國家，如緬甸、突尼西亞和烏克蘭，尤其容易受到外部作用的影響。因之，美國的支持能在這些地方起到超乎尋常的作用。國會已增加對突尼西亞的援助，從2015年的6100萬美元增加到今年的1.42億美元，對烏克蘭的援助則從2014年的8800萬美元增加到今年的6.59億美元。國會依舊可能也應當為這些國家和其他新興而脆弱的大（如印度尼西亞）小（如塞內加爾）民主國家做更多事情。但那些國家的領導人必須嚴肅承諾打擊腐敗並提高治理質量，以之作為獲得更多經濟援助的部分條件。

　　比鄰民主政權的國家往往會向民主的方向演進，而那些與威權主義政權為鄰的國家則容易走向獨裁。這樣，對那些其民主進步可能影響到整個地區的目標國家，華盛頓理當設計一套全面的戰略。人口眾多的國家一般具備更大的影響力，所以，下一位總統應當想方設法推動諸如孟加拉、印度尼西亞、緬甸、奈及利亞、巴基斯坦和菲律賓這樣的國家實現更有效、更負責和更民主的治理。同時，他或她也不應忽略喬治亞、塞內加爾和突尼西亞這類更小的民主國家。在後蘇聯的勢力範圍，在西非，在阿拉伯世界，社會和政治活動人士正在密切留意這三大眾目睽睽之下的試驗。在每一個案例中，成功都可能帶來顯著的溢出效應。美國還應關注那些即將取得突破的地方。比如，委內瑞拉自2015年晚些時候起一直處在政治轉變當中，當時反對派在立法機構選舉中徹底擊敗了執政黨，削弱了社會主義者將近二十年的統治。

　　任何推廣民主的政策都必須包含更大膽、更富於智慧的反腐舉措，多數威權主義政權是靠腐敗維繫的。過去十年裡，華盛頓在確認、追蹤和查扣非法獲取的財富方面取得了進展——在打擊恐怖主義和販毒的戰爭中，這是至關緊要的一步，也能推進民主和人權。但美國必須做更多事情以確認貪贓枉法的獨裁者和他們密友的國際財富，以洗錢的罪名對他們提出指控，並將他們的巨額財富歸還給他們國家那些遭到無視的公民。下一屆行政分支理當指示國際開發署優先處理這樣一些項目：這些項目會幫助一些國家建立專業的政府機構和自主機構，它們有能力稽查政府賬戶，並就腐敗提出指控。下一屆行政分支理當幫助民間社會組織和媒體追蹤不翼而飛的資金並監督公務員是否盡職盡責。

　　下一位總統應當加速運用法律策略和工具，查扣那些貪贓枉法的獨裁者存放在美國的資產，這是推動防止腐敗的一部分工作。自美國於2010年啟動「貪腐資產追回計劃」（Kleptocracy Asset RecoveryInitiative）以來，司法部、國土安全部和聯邦調查局的律師和調查人員已向20名外國官員發起25項訴訟，試圖追回15億美元的非法所得，其中包括已故奈及利亞獨裁者薩尼·阿巴察（Sani Abacha）的房產和烏茲別克總統之女古娜拉·卡里莫娃（Gulnara Karimova）名下的財產。華盛頓一直在加緊實施相關舉措，斬斷非法資金流入美國銀行的渠道。下一位總統應當在全國範圍和全球範圍內大幅度增加用於這方面工作的資源和政治資本，確保貪腐政客無法找到財產避風港。

　　他或她還應鼓勵美國外交官在實地工作中將支持民主作為他們的重大優先考慮事項。這些外交使節可以利用他們的外交豁免權為活動人士提供掩護，令他們免遭逮捕，或者令當局更難於將矛頭指向他們。美國和歐洲為「白色淑女」組織（Las Damas de Blanco）提供外交支持時正是如此，這一反對派組織由遭監禁異見人士的夫人與其他女性在古巴創辦。極端情形下，他們可以也應當在他們的大使館和領事館中為異見人士提供庇護。外交官還擁有無以倫比的渠道接觸地方領導人，這為他們提供了逐步推動獨裁者走向改革的獨一無二的機會。在一個正向民主制度轉變的國家，如1980年代末期和1990年代早期的南非，或今日的緬甸，這樣的接觸能幫助鞏固和維持實現民主變革的決心。

　　

　　JONATHANERNST / REUTERS

　　2015年7月，衣索比亞首都亞的斯亞貝巴，奧巴馬在非洲國家聯盟（AfricanUnion）發表演說時談到總統的任期限制。

　　同時，下一屆行政分支應當支持網際網路自由和數字權利；考慮到愛德華·斯諾登泄密事件對美國信用所造成的影響，這是尤其重要的舉措。斯諾登泄露的資料，揭露了美國政府對網際網路和電話通訊的監控。政府理當以同樣與眾不同的方式首先對其經濟制裁措施進行精細化改進。2014年，華盛頓將用於「個人網際網路通信，如即時通信、聊天和電子郵件、社交網路、圖片和電影分享、網頁瀏覽和博客維護」的軟體的出口，排除在對伊朗進行的制裁之外。這樣的排除之舉，連同免費分發用於規避網際網路審查並令異見人士得以安全交流的軟體，理當成為美國的任何制裁舉措，包括對朝鮮進行制裁的一般性內容。為維持它們的統治，威權主義政權需要過濾信息並控制信息交流，而削弱那樣的控制是美國能夠鞏固民主轉變的最佳方式之一。

　　下一位總統還可以運用貿易協定來推進民主。學術研究證實，當自由貿易協定取決於政府採取特別舉措保護人權之時，有意義的改善就隨之而來。白宮曾經公布稱，僅僅是談判《跨太平洋夥伴關係協定》的過程，就引致汶萊簽署而越南批准了《聯合國反酷刑公約》，同時還在這兩個國家以及馬來西亞促進了人權方面的其他進步。將強有力的人權（包括勞動權）保障條款納入未來的貿易協定之中會帶來雙重收益：能在夥伴國家中培育民主改革，並幫助削弱那種美國貿易條約為美國的工人和企業確立了不公平競爭環境的指控。毋庸贅言，此等條款的成功端賴於華盛頓是否樂意向違反那些條款的成員國提起訴訟。

　　是的，我們能做到

　　最重要的是，任何在海外推進民主的舉措都應在國內啟動。令人悲哀的事實是，美國的民主不再激發讚美或是模仿。美國的總統選舉業已揭示出公眾中深厚的疏離和憤怒趨勢，而華盛頓對緩和這樣的趨勢似乎無能為力。為本黨利益重新劃分議會選區、所謂黑錢大舉流入選戰中以及特殊利益遊說組織力量日漸壯大，已令政治活動極化到前所未有的程度，導致能獲通過的議案減少、兩黨外交決策失靈以及政府常規性關閉。

　　這些政治上的失敗為民主制度的批評者提供了彈藥。比如，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京就曾宣稱，美國沒有「真正的民主」，而伊朗前總統穆罕默德·艾哈邁迪內賈德（Mahmoud Ahmadinejad）曾批評美國的選舉為「資本家的戰場」。

　　下一屆行政分支大約可以採取一系列舉措回擊這樣的指控，並恢復人們對美國民主的信心。行政分支理當與國會攜手，改革競選籌款法，並要求所有競選捐助，即令是向所謂獨立委員會公布，也應迅速而充分。行政分支還應通過比如結束不公正的選區劃分、為國會和州公職部門引入實時複選制投票(ranked-choice voting)、廢除阻止初選失利的候選人在大選中作為獨立候選人參選的法律，來鼓勵州政府激活政治競爭。（實時複選制投票允許選民按照自己喜好的次序，在選票上至多選擇三名候選人。這種投票方式可以避免另行複選的需要。——譯註）

　　這些舉措一併推行，就可能在美國和海外改善民主而幾乎無須付出金錢代價，幫助恢復美國在全球的領導地位。並且，還可能令當今世界擺脫持續的民主衰退，步入新的進步時期。

　　（本文原刊於美國《外交事務》雜誌2016年7/8月號，原題：「Democracy in Decline」。）