中國能否走出「制度霧霾」？

　　FT中文網 北京大學憲法學教授 張千帆

　　

　　剛過去的「五一」長假，北京、河北等北方地區又被霧霾籠罩。如今北京等許多城市的空氣完全是「靠天吃飯」，「風和日麗」再也不可能。因為要空氣乾淨，就得使勁颳風。一日無風，就沒有「日麗」了，霧霾立馬聚集起來，一兩天就能達到重度污染的地步。車輛限行、排污限制、產業升級政策似乎統統不管用。

　　豈止是霧霾，當今許多直接關係民生的問題都是政策「不給力」造成，而政策不給力的背後是制度「不給力」。今日中國問題的癥結不是沒有新鮮的空氣，而是缺少控制污染所需要的發展模式調整；不是沒有土地，而是缺少良好的土地制度和管理政策；不是沒有教育，而是不合理的招生、考試、教育政策剝奪了人性化的教育；不是沒有經濟發展，而是缺少將財富和產品公平分配到國民不同階層的機制；不是沒有能幹的官員，而是缺少正直、廉潔、對人民負責的官員。歸根結底，問題的總根源是我們缺少人民能夠參與決策並監督政府的制度，以至不能制定和落實能有效解決各種社會問題的政策。

　　我不是說西方沒有問題，他們也有債務危機、種族矛盾、恐怖襲擊等各種問題，但是西方和中國所面臨問題的性質是不一樣的。西方面臨的是政策問題，有好的制度，但好的制度未必總能產生好的決策者，好的決策者也未必總能制定出有效的政策來應對社會問題，偶爾失手甚至會產生所謂的「危機」。但是制度擺在那裡，執政失敗就要下台，最後在台上的決策者終究會制定和實施能夠有效解決社會問題的政策。而中國面臨的則是制度問題。

　　有人說，好的制度不一定能得到好的結果。這不錯，問題是，難道壞的制度才會出好結果？制度決定決策者是誰、決策機制是什麼。這種決定作用不是絕對的，但是不絕對不等於不存在。制度和政策之間的關係是必要而非充分條件。好制度不是好政策的充分條件，但顯然是一個必不可少的條件。

　　現在有的人為了否定製度的重要性，竟然說日本明治維新本質上不是制度變革。如果明治維新都不算制度改革，那我就不知道什麼才是。當年美國「黑船」造訪日本，把閉關鎖國的日本人嚇壞了。日本的啟蒙「公知」福澤諭吉宣揚「脫亞入歐」，就是因為日本原來學中國文化，但是到了明清，中國已經墮落了，他們找到了更好的學習榜樣。1868年明治維新之後，日本相繼照搬法國和德國的法律體制，極為迅速地建立了現代法律體系。現在中國教科書里的法學和科學辭彙，基本上都是從日本引進的。1889年，日本模仿普魯士憲法制定了「明治憲法」。

　　中日之間的差距就是在這二三十年之間體現出來。在日本全面吸收西方法治文明的時代，中國還是放不下架子，依然糾結於「中體西用」還是「西體中用」這樣的大而無當的形而上問題。直到甲午戰敗，中國朝野才受到震動，認識到制度改革原來是一道繞不過的坎兒。康梁藉此造勢宣傳，中日之間的根本差距在於有沒有一部憲法。這是19世紀末期中國朝野的共識，但今天似乎被徹底遺忘，甚至還有否定明治維新是一場制度革命的顯然違背歷史常識的說法。

　　和甲午之前的中國一樣，今天中國的根本問題首先在於，是否承認制度改革是一道繞不過的坎兒。歸根到底，當今中國社會所有重大問題的根本癥結都會歸結為同樣的幾個關鍵詞，因為制度問題就那麼幾個。比如說霧霾問題，近幾年中國意識到該問題的存在，這是一個進步，但是解決起來不會那麼容易。即便在西方工業化國家，要解決這個問題也很難，在中國更難，因為首先這個問題就不讓充分討論。

　　記得去年柴靜製作了一個視頻「穹頂之下」，點擊量很高。讓全民都來討論霧霾，當然很好，這樣能夠把霧霾的形成機制、有效的治理方案弄清楚。也許一時實現不了，但首先要把霧霾的來源、可能的對策、涉及的成本都搞清楚，這是治霾的基本前提。西方之所以最後治理了霧霾，首先因為他們有公開討論這個問題的自由：大家先把這個問題弄明白了，然後把適當的議員、政客選進去，制定有效的立法並監督實施，所以才解決了霧霾。但是在我們這兒，柴靜的視頻播了沒幾天，網上就不見了。如果這個問題說都不讓說，解決問題的基本條件就不存在。

　　即便讓說，最後大家達成了共識，產生霧霾的「真兇」是什麼、如何治理，這個問題也未必得到解決，因為政府未必會制定有效的立法，制定了也未必去積極實施。如果我們的結論是解決霧霾就必須關停並轉眾多污染企業，政府會幹嗎？現在北京周邊關停並轉了不少污染企業，但是這些企業出了北京，不還是在中國污染嗎？關閉企業會涉及很大的經濟成本，讓已經放緩的經濟發展雪上加霜，直接危及執政基礎，所以政府是不會幹的。它不會先去碰硬的東西，而是先撿「軟柿子」捏，譬如機動車實行限號、限行，甚至傳言要把奧運期間實行的單雙號限行常態化。在這種制度下，哪個最好管，先把哪個管起來，但是限制機動車究竟多大程度解決了霧霾呢？給公民交通帶來了多大不便、增加了多少成本？這筆賬似乎沒有算，或也許算過，但至少沒有對我們公開，我們也就沒有機會評判它算得是否合理。

　　問題的根本在於，大眾的邏輯和執政者的邏輯是不完全一樣的。執政者首先考慮某一項政策是否有利於穩固自己的執政根基，大眾則主要考慮自己的生活是否幸福，空氣和水是否乾淨，食品、藥品和疫苗是否安全。當然，這兩種邏輯沒有必要矛盾，但是要做到基本一致，人民必須通過周期性選舉選擇決策者；如果執政者沒有這層壓力，那也就沒有什麼能保證他們會以大眾的邏輯而不是自己的邏輯做出決策。如果決策者的選擇機制出了問題，執政者按照自己的邏輯決策，那麼霧霾也是解決不了的。

　　霧霾問題涉及我們的生活方式和發展模式選擇。上世紀80年代，北京也沒有這麼嚴重的霧霾問題。發展了三十年，經濟大幹快上了，但是我們付出的代價也是巨大的。霧霾只是整個資源環境中的一個方面，還有很多其他問題，水污染、土壤污染、各種食品污染等等，也都很觸目驚心。經濟發展速度快是政府的主要政績，而由此帶來嚴重代價則是我們廣大老百姓來承擔的。如果發展慢一點，但是發展方式更加有利於我們的資源環境，我相信今天中國該有的還是會有，會有電腦，會有手機，會有各種網路技術……但是這種發展的成本、大家付出的代價是不是會小一些？問題是，我們對發展模式並沒有選擇的自由，執政者替我們選擇了自己的生活方式。

　　「中國模式」原先被奉為一個不可置疑的神話，絕大多數中國甚至外國學者都對它頂禮膜拜。現在出問題了，今天的經濟似乎發展到了所有人都不滿意的地步，不僅「右派」不滿意，「左派」好像也不滿意。經濟問題在中國還是可以相對自由討論的，問題是討論完后沒有什麼用。即便全社會都形成了一個共識，說我們想換一種發展模式，但是如果政府不同意，還是沒有任何辦法。

　　政府的決策邏輯跟民眾是不一樣的，執政黨首先要確保經濟不能放緩，失業率不能太高，否則會影響社會穩定。當然，民眾也很在乎社會穩定，但是「穩定」的定義未必一樣。執政者認為，你只要上街抗議就是不穩定，但民眾認為，這只是公民表達訴求的一種方式；不讓表達，社會在發展過程中出現的問題不受重視，恰恰會損害穩定。如果我們自己來選擇中國發展模式，在自由討論和充分知情的情況下，我們很可能會選擇一種不同的模式。

　　土地和產權是經濟的命脈，但是現行土地政策當中就有不少不可觸碰的紅線。一線城市房價這麼高，泡沫很嚴重，土地政策脫不了干係。中國「地大物博」，顯然不缺地，我們缺的是合理的土地產權制度和管理政策。比如以18億畝「耕地紅線」為由，不允許農村建「小產權房」。不是說這些紅線絕對不能划，小產權房也許也可以受到一定限制，但是限制的邏輯從來沒有交代清楚。如果政府有責任回應民意的要求，鼓勵全社會討論並公開某些自己掌握的調查數據，這個問題是不難討論清楚的，政府的土地管理政策肯定會變得更加合理。在一個合理的土地制度和管理政策框架下，有效的土地供給會增加，京滬等大城市的房價肯定會下降，老百姓對房屋的佔有率肯定會提高。這一切為什麼沒有發生？根本還是因為決策者不是我們選的，民意可聽也可不聽。

　　最後，舉一個和經濟也有關係的教育問題。中國教育領域問題實在太多了，各種政策不合理真是「罄竹難書」，導致全國數以億計的兒童生活在「水深火熱」的狀態之下。這麼說是一點不誇張的。而且跟我們成年人不一樣，我們有什麼苦悶和鬱悶還可以說說，他們連表達和抗議的自由都沒有，甚至都不知道怎麼表達，因為他們從出生就把這種教育模式當作是一種正常狀態。我們小時候放學回家，甩了書包就可以去玩，但是教育「改革」了三十多年，卻從小學開始就把每個孩子都變成作業和考試的奴隸。

　　為什麼中國的學習那麼緊？道理其實很簡單，它是和中國優質大學嚴重供不應求決定的。為什麼發展了三十多年，每年都培養了大量的博士，他們教教中小學總是合格的，但優質教育還是如何嚴重供不應求呢？這是國家用計劃模式來管教育造成的。以前搞計劃經濟，中國窮成什麼樣？市場經濟改革后，物質供給不缺了，但是中國還有最後一個雷打不動的計劃堡壘，那就是教育，包括高等教育。只要實行計劃模式，供給就必然受到極大制約。管什麼，必然缺什麼；把高等教育管死，必然造成優質高等教育稀缺。優質大學少、考生多，高考壓力能不大嗎？高考壓力一層層壓下來，導致了高中生、初中生、小學生甚至幼兒園，中國兒童從1-18歲全都成為嚴重畸形的應試教育受害者。

　　其實，要改變這種教育模式並不難，放開高等教育就基本解決了。廢除大學的三六九等，讓國內大學自由發展，讓民辦院校和國立大學平等競爭，讓供過於求的國際知名教育機構自由來中國辦學，讓耶魯、哈佛、牛津、劍橋多到國內開分校，多造幾個北大、清華出來，升學壓力不就大大減小了嗎？這個道理不難明白，但為什麼還是不做呢？無非是決策者出於某種我們不知道的原因不想做，最後該管的不管，不該管的反而管了。你說多了，他不高興，就可以封殺你的言論；許志永等人組織隨遷子女家長去教育部、北京市教委抗議，要求落實「異地高考」，還可以把人抓起來。以這種方式「管理」，中國教育就和霧霾問題一樣解決不了。

　　2012年底，新一屆政府剛上台的時候，國內曾有幾十位知名學者給政府上書，提出了六點改革建議，包括政治、經濟與法治改革。現在看來，經濟與法治改革似乎在往前走，政治改革卻不進反退。但沒有政治改革，中國就走不出霧霾，因為霧霾之所以這麼嚴重，正是因為經濟改革走偏了；經濟發展之所以走偏，正因為政治制度改革沒有跟上。

　　政治改革主要有三點：言論與新聞自由、黨內民主與黨政分離、基層民主選舉。這些都是老生常談，譬如黨政分離是1987年中共十三大就提出的口號，後來再也不提了。現在則是黨政一體化越來越嚴重，黨內集權也更加厲害。但是某種制度長期得不到實現，並不表明它就不符合「中國國情」。這些基本制度是各國長期摸索出來的治國規律，中國也不能例外。拒絕這樣的制度，我們就不僅制定不出應對社會問題的有效政策，而且還會源源不斷地產生各種社會問題，今天一個霧霾問題，明天一個疫苗問題，後天工人大規模抗議企業欠薪……不僅人民深受其苦，而且執政者也應接不暇。

　　如此昭然若揭的制度問題，任何人都不可能視而不見，但某些知識精英因為制度問題一時解決不了，說多了可能給自己惹麻煩，就把它們包裝成「中國特色」、「中國模式」，好像這樣一來，缺點就成了優點。可惜，霧霾不會因為「易容術」而消失。如果不誠實面對實質問題，那麼各種投機取巧的逃避迂迴終究只是自欺欺人、貽誤時機。

　　在所有制度中，言論和新聞自由尤其重要，因為這個問題不只是取決於政府，更取決於我們自己。當前中國左右撕裂嚴重，其實沒有必要相互打個你死我活，尤其不要把政府卷進來，除非對方構成誹謗或嚴重侮辱。不要以為政府站在自己這邊，就指望通過國家去管制對方的言論，甚至給政府「遞刀子」。畢竟，國家不是你家，不可能隨時為你所用。專制必然是人治，人治必然是任意的，今天可能站在你這邊，明天覺得這樣對他不利，就會改變方向。「文革」對所有中國人都是一大浩劫，但死得最多的不還是紅衛兵「造反派」嗎？因此，讓政府來干預言論，對誰都是很大的危險，也許目前對「右派」風險更大，但是對「左派」也絕不是沒有風險。

　　既然如此，左右雙方盡可以自由交火，也可以在政府那裡兜售自己的主張，但是不要指望政府來管言論。如果左派想利用政府來整右派，右派有機會也想利用政府來打左派，那麼雙方誰都擺脫不了因言獲罪的命運。只有雙方達成共識，尊重對方的言論自由，才有可能讓政府尊重我們自己的言論自由。

　　中國霧霾的源頭是「制度霧霾」。如果不進行政治制度改革，中國永遠走不出制度霧霾，也就別想走出大氣霧霾。