景區治理要避免公地悲劇和規制僵化

　　國慶黃金周啟動了，但對於鼓浪嶼的一些家庭旅店老闆來說，黃金周並沒有像往年一樣成為「吸金周」。

　　廈門市政府近年來針對鼓浪嶼「動作不斷」，改變了這個揚名中外的小島的旅遊生態。雖有萎縮但依舊龐大的人群不再像往年一樣帶給旅店老闆豐厚的收入。原因主要在於，鼓浪嶼採取上島人數限制措施后，大量船票被旅行社包攬，而跟團遊客大多不在島上住宿。除此之外，近年來，這個不大的小島上，在商業業主間或是島上居民間上演著一幕幕悲喜甚至荒誕劇。在此意義上，鼓浪嶼不僅是廈門的一張旅遊名片，也成了觀察中國旅遊區治理的一個窗口。

　　近十年來，中國的旅遊生態發生了巨大變遷，旅遊區超出了傳統「佔山為王」或是遊樂園與博物館為主體的概念，一些兼具居住和旅遊功能的特殊地區，例如麗江、陽朔、鳳凰和鼓浪嶼這些地方，也成了遊客們趨之若鶩的「聖地」。

　　這些旅遊區和傳統的景點有根本的區別，那就是多元權利主體和公共旅遊資源交織在一起。這種結合使得這些旅遊區的治理容易陷入「公地悲劇」和「規制僵化」的雙重困境。假如治理缺失，不同的權利主體可能過度開發公共旅遊資源，野蠻生長，破壞原有的旅遊生態。假如規制過嚴或是變動不居，便可能造成旅遊資源開發的活力不足，陷入僵化，同樣會破壞旅遊生態。

　　這種雙重困境正是鼓浪嶼近年來種種爭議的根源。作為一個原本寧靜、相對隔離的歷史文化小島，一些 「圖清靜」的人選擇居住在島上。蜂擁而至的遊客除了帶來喧嘩的人群，也帶來了擁擠的商家。島上熙熙攘攘的商業街道和靜謐的歷史民居形成了強烈的對比。在這個背景下，不論是出於原住島民利益的考慮，還是旅遊區治理的需要，政府出手形成整體規劃和進行必要治理，都是題中之義。

　　但近年來的一些治理措施卻又顯得有些「折騰」，幾年間，政府對鼓浪嶼的定位多次變化，從最初要建設「國際性文明風景旅遊區」到當前「整體提升」以申報「世界文化遺產項目」，政府的種種措施在反覆折騰中,給鼓浪嶼住戶的產業規劃和商家的經營預期造成了一定程度的不確定性。鼓浪嶼的整體氣息也從最初幾年的熱鬧演變成了如今的焦慮、彷徨和無可適從。

　　對於傳統的旅遊景點來說，產權相對清晰，或整體屬於公共產業，或主要由一體的商業主體主導，因此這些地方的治理思路相對清晰，政府的治理角色和方式都很容易界定。政府或可直接管理，或可制定指導性的規則，利益衝突較小。但對於複合型的景區來說，多元的權利主體既有基於產權或是經營權的利益訴求，又有面對歷史文化或自然資源形成的公共旅遊資源，在這種格局中，政府的治理角色和方式便顯得更為複雜了。

　　一方面，政府不能無視既有權利主體的合法利益，也不能無理壓縮和限制他們的利益空間，但另一方面又要保護作為公共資源的整體旅遊環境。這種困境既要求政府敢於承擔治理職責，也要求政府提高治理智慧，權衡多方利益，探尋合理的治理路徑，不至於窒息旅遊區的活力。