南海是中國核心利益所在 美國插手需仔細掂量

2012年以來，中美兩國在應對南海問題上遵循不同的政策軌跡。就美國而言，表現為從不持有立場（take no position）變成持有立場（take a position），從反應性應對（re-active response）變成主動應對（active response），從幕後走向幕前，從溫和走向強硬（assertive），從「主要導演」變成「總導演兼主演」。
除了利用中美雙邊途徑外，也積極利用香格里拉對話等多邊途徑，操作上強行介入的味道越來越濃。中國方面，則表現為從強力反擊到主動調控再到低調務實，針對「南海爭端國際化」採取的新策略是「以有限的地區化來阻斷無限的全球化」，同時堅決反對區域外大國介入，操作上傾向於淡化南海問題，但除了積極利用雙邊途徑外，在利用多邊框架上效果不夠顯著。
部分與此相關，南海爭端的博弈方正在從「中國對東盟聲索國」演化為「中國對美國」，而且，南海形勢似乎正朝著美國希望的方向發展。
那麼，導致中美雙方政策演變的原因是什麼？美國是否在把中國逼向牆角？雙方因為擦槍走火而爆發衝突的可能性有多大？中國目前的應對方案是否足夠？下一步應該如何因應？
美國當然知道，中國迄今為止並沒有影響各國商船在南海的航行自由，也清楚中國正在調整立場，承認專屬經濟區屬於各國有權進行軍事活動的水域（最近的一個典型例子是中俄在地中海的聯合軍演）。
但「崛起國謀求改變現狀」是歷史常態，美國作為「現狀」的管理者與主要受益方之一，希望盡最大可能消除作為崛起國的中國改變南海現狀的可能性。二戰後美國治理世界的主要手段之一就是建立各種制度，因此也希望在南海問題上有關當事方能「建章立制」。美國雖然沒有加入《聯合國海洋法公約》，但一直認為自己是按照《聯合國海洋法公約》行事。
2009年以後，「以國際法特別是《聯合國海洋法公約》為依據，和平解決南海爭端」已經成為東盟聲索國的共同主張。中國則主張除了國際法，還要考慮歷史性權利（historic rights），但迄今為止沒有對歷史性權利的具體內涵做出清晰的說明。
南海已經成為美國觀察中國未來相關政策走向的一大窗口，因此，中國的這種模糊政策，以及2009年以來強化在南海的存在的種種舉措，被美國視作「中國正在改變現狀」的證據。於是，美國開始調整南海應對。
2014年5月之前，總體上屬於「不直接出面、私下調和」，公開表態依然是「不持立場」。黃岩島事件就是典型例子。但2014年的981鑽井平台事件讓美國覺得，既往的應對已經不能阻止中國強化在南海的存在，因此從幕後轉向前台，並在香格里拉年度對話中直接點名批評中國。
這一罕見的外交舉動表明，美國公開放棄了「不持立場」政策。針對中國在南沙大規模的造島行為（較小程度上還包括擴建西沙主要島嶼永興島），美國似乎擔心，中國接下來將採取一系列行動強化南海主張，如建立防空識別區，圍繞島礁提出200海里專屬經濟區主張，等等。
故而，美國先是通過非公開途徑勸阻中國，同時也意識到單靠私下勸阻難以湊效，因此同時開始採取其他行動並逐漸加大力度：國際方面，促使印度、日本、東盟、七國集團、歐盟等出面發聲施壓；國內方面，由不同級別、不同部門的官員表態，要求中國停止「改變現狀」的行為。
2015年春天，這方面運作的力度明顯增加，典型例子是，在國務卿克里訪華前夕，派遣瀕海戰鬥艦「沃斯堡」號5月11日進入越南控制的南威島附近「國際水域」，並放出風聲說要派遣軍艦與飛機進入中國控制的南沙島礁周圍12海里範圍。
　國防部長卡特5月27日在夏威夷參加太平洋司令部司令哈里斯就職典禮時，態度強硬地表示，中國應該立即、永久地停止在南沙的島礁建設，批評中國在南海提出了主張不具有常識性，還聲稱美國（軍艦和軍機）可以在國際法允許的任何地方飛越、航行。
　這些行動使得人們普遍預測，在5月29-31日舉行的香格里拉對話會上中美雙方將如去年般激烈交鋒。事實則是，卡特（以及參議員麥凱恩）在香會上的發言都被評論為「比較柔和與平衡」，除了繼續夏威夷的說法外，他也提到多國都在南海製造「新的事實」，主張推進中美兩軍關係。
　奧巴馬6月1日在白宮會見東南亞國家青年領袖時甚至表態，中國對南海的一些主權主張可能是合法的。可見，南海爭端已經轉入「退熱」階段。畢竟，6月底中美戰略與經濟對話將舉行，爾後是東盟系列會議的舉辦。
　過去幾年來中國南海應對上的變化，折射出中國正在調整南海戰略與相應的政策措施。但這一調整還沒有完成，或許有必要適當提速。2012年針對菲律賓與越南改變南海現狀的行為，中國採取了強力反制措施，實現了對黃岩島的實際控制，並成立了地級三沙市。
　2013年南海相對平靜。2014年5-7月間發生的981事件，中國實現了下述目標：戰略上走向中建島以南，戰術上實現了中建南海域油氣資源鑽探。但這一主動調控南海局勢的舉動，也引發了一些對中國不利的國際後果：西沙群島爭端成為國際關注的議題，有違中國「反對國際化」的初衷；東盟成員國在南海問題上進一步靠攏，東盟外長首次發表聯合聲明對南海「日益加劇的緊張關係」表示「關切」；馬來西亞、越南等加快了南沙油氣開發步伐；促使美國、日本、印度等區域外大國進一步關注南海問題；美國在南海問題上從台後轉向台前並公開批評中國的舉動，但在中國造島修機場問題上沒有大做文章。
　　2015年後，以奧巴馬訪問印度后雙方發表的聯合聲明為標誌，美國開始在造島修機場問題上大做文章。對此，中國不得不多次回應，表明這是自己主權範圍內的事，類似行為其他聲索國早就做了，美國應該多做有利於南海和平與穩定的事情而不宜「拉偏架」，條件成熟后其他國家也可以利用這些島礁上的設施開展人道主義救援減災合作。針對克里強調中國造島的速度與規模呼籲中國「降低緊張局勢」的表述，王毅的回應是：有分歧不要緊，但不要誤解誤判。
　　應該說，中國在南海的填海造陸行為，與菲律賓、馬來西亞、越南的類似做法並無本質上的區別，而且做到了盡量低調行事。中國同時大力強化與東盟國家的政治、經濟、文化合作。2015年被確定為中國-東盟海洋合作年，中國還將與馬來西亞進行聯合軍演。
　　從2014年8月提出「雙軌思路」，到2015年4月在中越聯合聲明中重申願意在協商一致的基礎上早日達成「南海行為準則」，顯示新一屆中國政府清楚意識到，南海問題是中國與東盟關係中的短板，是東盟最為關心的地區安全議題。為了推進國家復興進程、把東南亞建設成為21世紀海上絲綢之路的樞紐地區，中國有必要調整既往的南海戰略，並修正相應的政策應對。
　　問題是，南海雖然不是中國的核心利益所在，但多年形成的政策慣性、民眾的心理定勢、以及國內事務的優先性等，共同決定了中國即使下決心調整南海戰略，也很難馬上體現為政策應對上的大幅度調整。這需要一個過程，為此採取一些其他國家不理解乃至反對的行動，從長遠來看是必要的。通過填海造陸強化在南沙的存在就是顯例。沒有在南沙強有力的存在，中國就無法推動南沙問題朝著爭端方都能接受的方向挪動。