周鑫宇：中國如何防範別國內部政治風險

　　緬甸政府軍大舉進攻緬北的克欽武裝，再次引發了對中國資產和人員安全的擔憂。總體來說，這是緬甸的內政問題，雖然戰爭離中國的邊境很近，但是中國仍然不能干涉緬甸內政。但具體來說，別的國家的某些內政問題，確實會越來越影響到中國的國家利益。因此，我們應該更嚴肅地思考一個問題：在堅持不干涉內政的前提下，中國應該如何防範別國內部的政治和安全風險，保障中國的海外利益。其中，公共外交的功能應該得到重新審視和重視。

　　首先，政府外交未必能充分保障國家海外利益。隨著「一帶一路」、對外基礎設施援助、企業「走出去」等國家戰略的實施，中國將有更多的資產和人員走到國外，海外利益的保護的問題愈加突出。隨著國家對外經濟合作鏈條的延伸，國家的海外利益的分佈也將到達世界各地，從政治關係友好的國家，到沒有建立外交關係的國家，從駐外使領館可以方便照顧到的外國首都和大中城市，到遠離政治中心的社會基層。國家的利益分佈越是擴展到廣闊而偏遠的地區，其經濟利益和人員安全保護越是困難和複雜，很多情況下既不完全決定於兩國政府間關係好壞，也不是靠強大國力就必然能夠得以保障。就拿緬甸問題來說，中國和緬甸數十年來保持著良好的政府間關係，中國在緬甸有石油、礦產、水電等重大戰略性投資，也拉動緬甸的基礎設施建設和經濟發展。然而，由於克欽武裝和緬甸政府的矛盾關係，中國在緬甸北部建設的大型水電站項目一直得不到安全保障。前兩年來，隨著緬甸內部政治局勢的變化，緬甸政府突然宣布暫停建設密松電站，給中國帶來巨大損失。相比之下，美國近些年在伊拉克的困境更加極端。伊拉克政府是2003年美國推翻薩達姆政權以後幫助成立的，很大程度上受到美國的影響。可以說，美國和伊拉克政府有特殊關係。但是10多年來，美國的財產和人員安全在伊拉克絕大多數地區得不到基本保障。在類似上述的情況下，由於他國內部政治波動、失調甚至失控帶來的本國利益損失，政府幾乎沒法通過傳統的外交手段來加以充分保護——無論是採取外交交涉、照會甚至是軍事干涉。硬力量仍然可以起作用，如很多大國都曾在海外安全危機發生時，動用軍艦和飛機從動蕩的國家撤回人員和資產，但這些行為代價巨大，而且未必能挽回損失。很多海外利益危機的來源和危機的處理，都可能不在政府層面，而在外國社會力量之中。

　　第二，公共外交有一種特殊的社會接觸功能。傳統的政府間外交，都是政府官員之間按照規範的外交程序、在一定的外交場合，實現國家利益的博弈、交換或者共贏。公共外交的興起則是政治民主化、全球化等發展的結果，強調外交要同外國社會和民眾溝通、傳遞信息、影響看法，從而促進國家間關係的發展。因而，公共外交作為一種特殊的外交手段，實際上在政府間關係之外，實現了對外國社會的直接接觸——無論這種接觸的方式是信息傳遞、對外援助還是文化交流。甚至可以說，公共外交要產生效果，就是要著眼在有效作用於他國內政。當然，公共外交影響他國內政的方式更加間接和柔性，人文交流等活動還會夯實雙邊關係的社會基礎，產生對雙方都有利的結果，因而不能等同於剛性和對抗性的「內政干涉」。如果中國能夠更深刻的理解和運用公共外交的社會接觸功能，就能夠解決一個近年來越來越困擾外交的問題：在堅持不干涉內政原則的基礎上，如何實現對其他國家進行更深入的接觸和影響，更好地維護國家安全和利益。

　　第三，公共外交在國家海外利益的保護方面可以發揮特殊作用。公共外交的社會接觸，是要和外國的社會力量交朋友，這既有立於雙邊外交關係的大局，也可以服務於國家在當地的利益發展和保護。從利益發展來看，公共外交可以為雙邊經濟合作創造良好的社會輿論環境，宏觀上提高當地市場對中國公司和產品的認可度，以良好國家形象為企業發展提供「公共產品」。從利益保護來看，公共外交可以通過溝通、援助等手段，在當地社會和民眾中營造對本國利益有利的安全小環境，在局部排除反華輿論的干擾；和當地社會力量交朋友，還可以在危機發生時動員這些力量協助保護本國利益；公共外交從對方社會組織、地方團體等基層了解到的信息，可以補充上層的信息溝通，幫助國家和企業提前預判安全風險。

　　因此，為了發揮公共外交的社會接觸功能，協助保護國家的海外利益，應該加強以下工作：一是要讓公共外交實現充分的社會間接觸，為民間機構特別是專業機構搭建更豐富的對接平台，淡化政治剛性特徵，避免落下「干涉內政」的嫌疑；二是要把對外援助落實到外國社會基層，讓當地人感受到切實好處，推動建立對華友好的輿論氛圍。第三是針對分佈有國家海外利益的地區，進行專門的社會結構和風險分析，制定有針對性的區域性公共外交方案；第四是加強政府和企業外派人員的公共外交能力提升，這涉及到轉化思維和表達方式，應當有專門的培訓體系和規範性要求。