張天潘：腐敗的核心是權力腐敗

　　　　11月16日，二十國集團(G 20)領導人在澳大利亞布里斯班舉行的第九次峰會第二階段會議上，批准了2015年至2016年反腐行動計劃，同意在G 20框架內建設反腐敗合作網路，成員間返還腐敗資產，拒絕為腐敗官員提供避罪港。而在一周前的11月8日，在A P E C部長級會議上通過了《北京反腐敗宣言》。這意味著已經在國際範圍內實現了從概念到實施的轉變，這將為中國深入反腐事業提供更好的內外環境。7月22日，公安部部署了代號為「獵狐2014」的行動緝捕在逃境外經濟犯罪嫌疑人。17日，公安部副部長劉金國稱，該行動啟動近四個月以來，已先後從美國、加拿大等 56個國家和地區抓獲在逃境外經濟犯罪嫌疑人288名。　　當然，海外反腐可能還面臨一些國際上和國內存在的問題，如調查、抓捕、引渡難，分享機制的建立問題等，就這些問題，南都記者採訪了中國地質大學(北京)思想政治教育學院副教授馬海軍。他曾先後出版《轉型期中國腐敗問題比較研究》、《中國反腐敗國際合作研究》等著作。　　從國內來看，腐敗是政治治理的問題，關係到國家政權的穩定。另外，腐敗是一個利益問題，因為它扭曲了資源的分配，導致收入分化、貧富差距等。如果刨除對腐敗的價值判斷，腐敗實際上是個利益分配問題。從海外來看，腐敗是一個政治問題。第一，開展海外反腐，司法合作就涉及到司法主權問題，不同國家由於文化價值觀念和社會制度的差異，也存在法律制度衝突，這難免會和政法糾結。第二，在國際發展歷史中，可能受制於國際形勢，涉及到國家高層腐敗問題時，也會與國際政治問題糾纏在一起。同時，海外反腐也是個利益問題，比如腐敗贓款的追回分享制度。　　腐敗問題逐漸成國際共識　　南都：在A PEC上通過了《北京反腐敗宣言》，G 20峰會達成《布里斯班行動計劃》反腐合作機制。在您看來，為什麼這些成員經濟體可以達成這一共識？　　馬海軍：之所以達成這樣的共識，第一，腐敗問題是世界各國面臨的共同挑戰。在全球化時代，腐敗已經超越了國家邊界，單靠一個國家的力量無法應對跨國腐敗的挑戰，因此，加強國際反腐敗合作成為一種世界趨勢和現實需要。第二，亞太地區某些國家和國際組織之間已經有了一些其他形式的 反 腐 敗國際合作機制，A PE C內部也有一些合作平台。因此，這些機制在運行中已經逐步積累了許多共識。　　南都：為什麼新一屆領導人非常重視海外反腐？海外反腐更側重於哪方面？　　馬海軍：從上世紀90年代中後期以來，腐敗分子為了逃避法律制裁，在完成了不義之財的原始積累以後，開始利用國家之間的制度差異和國際反腐敗合作機制的不足和漏洞，向海外轉移資產，並精心選擇時機出逃海外。腐敗分子攜款外逃已經成為社會關注的熱點問題，給國家反腐敗鬥爭提出了新的挑戰。因此，新一屆領導人關注海外反腐，是我國反腐敗鬥爭向縱深發展的必然趨勢。海外反腐和國內反腐都是國家反腐戰略的重要組成部分，但海外反腐的難度更大，必須通過國際反腐敗合作。　　就目前我國反腐敗形勢來看，外逃的重災區主要表現為政府官員外逃、國有企業里高層官員的外逃、金融機構里管理人員的外逃、金融企業以及企業在海外的分支機構。　　海外追討是一個熱點問題，效果一直不太理想，基本上來說「撈了就跑，跑了就了」的事實還沒有完全扭轉，儘管今年的「獵狐行動」初步取得成果，但是徹底完成海外反腐不是一次「獵狐行動」能夠完成的，需要一個長期的過程。　　中國未形成贓款分享機制　　南都：海外追逃追贓肯定離不開國際社會的攜手合作，國際合作一般包括哪些內容？海外反腐工作一般需要前期的調查、中期的抓捕和後期的引渡，整個過程中會遇到哪些問題？　　馬海軍：國際合作的主要領域有國際商業交易中的賄賂、資金與腐敗分子外逃、洗錢、國際非政府組織內的腐敗和國際救援基金的使用方面等。反腐敗國際合作的內容很豐富，國家之間可以就預防腐敗、人員引渡的遣返和懲治、腐敗資產追回開展執法和司法合作，也可以就技術援助、信息情報交流等開展合作。　　海外反腐，我們經常說「三大難」。第一，調查取證難。跨國調查取證顯然涉及到雙方合作，在調查過程當中，對調查規則、方法以及證據認定，各國規定不一樣。而調查取證問題直接涉及到這個人是不是有罪以及日後如何定罪的問題。緊接著就是抓捕需要對方國家的司法權配合，還有對方的合作意願、抓捕費用等問題。第二，人員遣返難。我國開展引渡條約的只有三四十個國家，而且我們定的引渡條約主要是周邊國家，而西方發達國家作為外逃人員的集中地，定得反而很少。第三，資金返還難。我們國家到現在為止，沒有建立和其他國家的最後贓款分享機制，可是按照國際慣例來講，人家幫你緝捕犯人、扣押財產、取證調查等，這些工作需要支出，沒有一定的返還分享機制無法調動對方的積極性。目前，在國內沒有立法，在國際上也沒有形成比較穩定的贓款分享機制。　　南都：贓款分享機制是國際慣例，協助海外反腐的國家一般是如何利益分享的？您怎麼看？　　馬海軍：比如美國，這種分享分三等，重大協助、一般協助和提供便利。按照界定標準來分享，重大協助可以分享到80%，提供便利最多可以分享40%。當然，雖然這個制度比較成型，但分享得比較多也一直被人詬病，但也的確運轉得比較好。最起碼贓款能追回一部分，假如不追回損失的是100%。　　我們要談的問題是，第一，如果明確了這些財產歸誰，國際上越來越支持返還給對方。第二，如果對方提供了協助，我們可以就分享比例問題談。目前我們沒有和任何一個國家訂立明確的分享相關條約，這是我們目前要做的。　　南都：網上也有人認為這樣做損害國家利益，甚至有人認為，如果縱容他國的這些要求，只會損害中國的法治威望和名聲。您怎麼看？　　馬海軍：通常情況下，貪污的都是國家財產，有明確的受害方—國家，有人認為國家財產沒必要跟外人分享，這是損害國家利益，我們還沒繞過彎兒。　　我們不用擔心這種機制會吃虧，實際上國際條約之所以能夠談成往往是雙方妥協和對等的結果。我們覺得不對等，就是因為我們的腐敗分子往人家那裡跑的多，而幾乎沒有外國人往我們國家跑，我們就會覺得老吃虧，覺得沒有機會分享人家的。中國現在越來越發達了，人員交流越來越頻繁，也可能會有其他國家的人來中國，這個時候，你辦案，你也可以分享。　　后一個問題就比較狹隘了，而且我們不用擔心。實際上，如果你縱容，不建立分享機制，腐敗分子都拿著錢在海外逍遙自在，那才是真正損害中國的法治威望和名聲，你想，人們到哪都能看到中國的貪官在國外逍遙法外、揮金如土，中國的法治威望和名聲何在？　　腐敗的核心是權力腐敗　　南都：最近刑法修正案(九)草案擬取消9個適用於死刑罪名，包括走私武器彈藥罪、集資詐騙罪、阻礙執行軍事職務罪等，但是並沒有提到貪污罪，您怎麼看待這個問題，這對海外反腐會有一個什麼樣的影響？　　馬海軍：取消一些死刑罪名符合國際潮流。貪污罪雖然不屬於暴力犯罪，但今天在我國還沒有明確提出來，第一是司法理念的問題。就目前情況而言，腐敗依然沒有得到有效遏止，輕易減輕刑罰，有人擔心會導致腐敗反彈。第二是民意問題，不殺不足以平民憤。正是因為這種民意基礎的存在，我們暫時沒有辦法取消死刑，但我們在實踐中卻是這麼做。隨著大家越來越理性地看待這個問題，隨著腐敗在減輕，民意的理念在轉變，那個時候，就會取消非暴力犯罪的死刑罪名，包括貪污罪。現在適應不了，並不意味著將來也適應不了。現在死刑的存在，可能在制度上影響我們去引渡或遣返腐敗分子，不過我們也有了一些好的案例，如賴昌星等案。　　南都：十八屆四中全會提出全面推進依法治國建設，海外反腐是不是也要划入這個框架之內？腐敗在很大程度上都是權力腐敗，這就需要進一步完善公務員制度，您怎麼看？　　馬海軍：首先要法治反腐，這就把反腐敗提高到一個層次，以前反腐敗依靠政策，法治反腐意味著有更高的約束性和規範性，權威也更高。肯定會納入這個框架之內。在以後的立法過程中，肯定有很多海外反腐相關的立法。海外反腐要遵從「立改廢」這個大原則，沒有的需要立法，不合適的要改，過時的要廢除。　　腐敗的核心層是權力腐敗，在它的外圍就是行業腐敗，如教育行業腐敗等，然後是社會腐敗。權力腐敗作為一個核心，它對於行業腐敗和社會腐敗有重要示範作用，心都爛了，只能往外圍滲透。　　西方文官制度建立比較早，它有些制度我們能借鑒。我們借鑒的有巨額財產來歷不明罪，財產公示制度正在「千呼萬喚」，還有人提出性賄賂入刑，目前不太好認定。我們公務員制度還需要進一步完善，畢竟我們的《公務員法》是2005年1月份制定的，《公務員暫行條例》是1993年制定的，歷史還很短。比如賄賂界定的問題需要進一步明晰，我們和國外還有些差距。　　公務員作為社會公職機構的成員，社會就應該對他提出更高的要求，因為他的所有收入和福利待遇都來自納稅人的錢。作為一個民主國家，人民是國家的主人，有權利把公僕的賬目看得更清楚。　　南都：本質上看，海外反腐是一個政治問題還是一個利益問題？為什麼？　　馬海軍：從國內來看，腐敗始終既是政治問題又是利益問題。因為腐敗是政治治理的問題，關係到國家政權的穩定，一定是政治問題。另外，腐敗是一個利益問題，因為它扭曲了資源的分配，導致收入分化、貧富差距等。如果刨除對腐敗的價值判斷，腐敗實際上是個利益分配問題。　　從海外來看，腐敗是一個政治問題。第一，開展海外反腐，司法合作就涉及到司法主權問題，不同國家由於文化價值觀念和社會制度的差異，也存在法律制度衝突，這難免會和政法糾結。第二，在國際發展歷史中，可能受制於國際形勢，涉及到國家高層腐敗問題時，也會與國際政治問題糾纏在一起。同時，海外反腐也是個利益問題，比如腐敗贓款的追回分享制度就是一個利益問題。　　時代在發展，歷史在進步。腐敗問題的非政治化已經逐漸成為國際共識。比如在《聯合國反腐敗公約》中已經宣稱要把腐敗問題非政治化。　　官員財產公開要有所作為　　南都：貪官外逃是反腐敗制度漏洞的集中體現，必須加強制度建設。在您看來，還會涉及到哪些制度？　　馬海軍：貪官外逃，首要的是你要讓他逃不出去，我們現在對護照管理加強了，這是一個好的現象。官員8小時之內的監督好做，那麼，8小時以外的監督呢，主要靠舉報，這個也有所加強。關於官員個人重大情況的彙報制度已經有了，但執行得不好。這幾年，我們看到對裸官的管理，不提拔、不調重要崗位，就是一個很好的範例。　　最主要的是我們跟國際合作的制度漏洞需要大量填補。關於洗錢法、引渡法、移民遣返、被判刑人移交管理、勸返等的完善和管理。另外，我們的民事和刑事司法協助都需要完善，要把中國內部的法律和西方接軌。　　南都：新年初始，中國兩條「新令」，一是中國公民海外資產申報令自2014年1月1日起施行；二是中組部完善官員報告個人有關事項工作。您認為距離官員財產的公開透明化還有多遠？有人認為，財產公示制度是反腐的第一利器，您怎麼看？　　馬海軍：關於官員財產公開透明化，我們從80年代就開始討論了，到現在還沒有實施，這可能牽涉到很多問題，比如現實社會震蕩問題、民心問題和官員自保問題等，但這都是不敢為和不能為的問題。隨著時代的發展，一定要有所作為，只不過是什麼時候為的問題。　　財產公示制度是反腐的利器，我非常贊同，但第一利器有點誇大，因為財產公示制度還需要與相關制度配套，如房產、銀行存款、股票、汽車、海外資產等。財產公示制度難就難在公示什麼和公示範圍。此外，由於官員子女、配偶的身份特殊性，其財產該不該公布、怎樣公開都是個問題。　　南都：您在反腐方面進行過比較系統的研究，關於反腐敗形式的創新，您怎麼看？

　　馬海軍：法治反腐是一個非常高明的提法。中國的反腐制度也不少，雖然有漏洞，關鍵是執法沒有到位，有法不依。現在我們看到了反腐的成效，就是因為執行力度高了。這個成效有目共睹，但還需要鞏固，體現在無論是官還是民，都擔心嚴格執法是不是長期的。現在我們要做的就是長期化和常態化。　　我們必須要有信心借鑒發達國家的一些經驗，同時參照中國的具體情況做一些預案。我們不是要依法治國嗎，那麼改革也要依法進行，這樣，改革的隨意性就會減少，改革過程中產生的漏洞也會減少，預測性就會越來越強。這樣的話，我們對反腐敗形式的預測和創新也就更準確了。